杨朝霞 北京林业大学生态法研究中心副主任

改革开放以来，随着我国城市化和工业化进程的不断加快，当前我国的大气污染已呈现出多因子、复合型、区域性等典型特征。更为严峻的是，我国的大气环境除了遭受雾霾、光化学烟雾等新型环境污染问题以外，还面临“城市热岛”、暴雨、强风(台风、龙卷风等)、冰雹、大雾、低温、干燥等突出的生态破坏问题。然而，我国作为专门应对大气环境问题的《大气污染防治法》自1987年颁布后，虽经1995 年和2000年两次修订，其只针对大气污染问题且主要以单因子点源分散型监管方式为基础的立法模式依然延续至今，并未进行与时俱进的调整和革新。

2006年，《大气污染防治法》进入修改程序。2010年1月，环境保护部结合大气污染防治的新形势，组织起草了《大气污染防治法(修订草案送审稿)》(以下简称《送审稿》)，报请国务院审议。2014年9月，国务院法制办公室在征求有关方面的意见后，修改形成了《大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。《征求意见稿》的最大不同之处是删掉了《送审稿》第六章“控制温室气体排放”共10个条文1200多字。 对于这一问题，早在2007年，我国学界就有关于是否应当把温室气体(主要指二氧化碳)减排列入《大气污染防治法》之中的广泛讨论和激烈争鸣。

赞成者主张，把二氧化碳作为大气污染物质对待已有国际先例。譬如，2005年7月1日，澳大利亚通过了把二氧化碳作为污染物质对待的法案，并相应地修订了国家的污染物质清单。2005年11月底，加拿大把二氧化碳等6种温室气体物质列为受《环境保护法》管制的污染物质。2007年4月2日，在“马萨诸塞州等诉美国环保局”(Massachusetts Et vs. the Environmental Protection Agency Et)一案中，美国联邦最高法院作出最后判决，确认二氧化碳为污染物质，应受《清洁空气法》的调整，联邦环保局应当行使环境监管职责，制定机动车尾气排放标准。

反对者的主要观点有三：一是二氧化碳不是污染物质。常纪文教授认为，大气污染的前提条件包括：某种大气不包括或者包含相当稀少的物质介入大气;大气的化学、物理、生物或者放射性等方面特性发生改变，大气环境恶化。由于二氧化碳是大气的重要成分(约占0.03%)而非稀少介入物质，且二氧化碳的排放并未造成大气环境污染，因此，二氧化碳应属于大气环境影响物质，而非大气污染物质。周珂教授也认为，污染物是指既会对环境介质又会对人体造成损害的物质，而二氧化碳并不具备此特征。二是二氧化碳排放规制问题应属于气候变化应对法的调整对象，不符合大气污染防治法的立法宗旨或者控制目标。翟勇主任认为，大气污染防治法的立法宗旨主要是为了解决因污染物污染环境、破坏大气质量而影响人体健康的问题，而二氧化碳减排却是为了应对气候变暖问题。三是没有必要在国内法中规定二氧化碳的强制减排义务。翟勇主任和周珂教授均认为，根据《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定，我国并不承担二氧化碳的国际强制减排义务，没有必要在国内法上规定气候变化应对的内容。

其实，可将上述争议分解为三的层次的问题：一是二氧化碳到底是不是污染物质;二是我国要不要对二氧化碳的排放进行规制;三是采用什么样的立法模式来规范二氧化碳的排放行为?对此，笔者认为不可把二氧化碳减排写入《大气污染防治法》中，但应当列入《大气环境保护法》中。

第一，二氧化碳并非污染物质。需提醒的是，在“马萨诸塞州等诉环保局”一案中，有一焦点问题就是，在《清洁空气法》中没有明确规定“二氧化碳”的情况下，对二氧化碳作什么样的解释以及能否把二氧化碳列为空气污染物质。换言之，尽管马萨诸塞州等诉环保局一案最终认为二氧化碳属于污染物质，但并非没有争议。其实，根据环境科学的基本原理，一般来说，二氧化碳不应属于大气污染物质。

第二，二氧化碳应属于生态破坏物质。二氧化碳的排放构成温室效应，能导致气候变暖的不利后果，但又不属于污染物质，那到底是什么物质呢?实际上，二氧化碳对环境构成不利影响是通过温室效应实现的，其原理同污染物质完全不同。所谓温室效应，是指太阳的短波辐射可以透过大气层射入地面，而地面增暖后放出的长波辐射却被大气中的二氧化碳等物质所吸收，从而产生大气变暖的效应。如果大气中的二氧化碳浓度增加，阻止地球热量散失的能力增大，从而导致气温升高，这就形成有名的“温室效应”。因此，二氧化碳是通过改变大气生态环境的结构而产生增温效应，进而导致全球变暖、病虫害增加、海平面上升、气候反常、土地沙漠化等生态不利影响的。换言之，二氧化碳应属于生态破坏物质。

第三，应废弃《大气污染防治法》，制定《大气环境保护法》，将气候变暖等大气环境问题进行一体化的规定。既然二氧化碳不属于污染物质，显然不能写入《大气污染防治法》中。然而，气候变暖、城市热岛效应、强风等问题又是我们不得不面对的现代大气环境问题，作为治国理政基本工具的法律自然不应缺席。那么，该怎么办呢?根据环境科学的原理，可废弃《大气污染防治法》，制定《大气环境保护法》，对大气环境污染和生态破坏问题进行系统性的规定。

制定《大气环境保护法》，相比修订《大气污染防治法》而言，至少具有如下几方面的重大意义：

其一，有利于更好地进行大气污染防治。这是因为，温室气体的排放与二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘等的排放具有伴生性，事实上能源型污染是我国主要的大气污染类型，因此，通过调整能源结构(提高新能源和可再生能源比例，降低化石能源比重)和提高能源利用效率(尤其是化石能源利用效率)，减少温室气体的排放，也能同时大幅实现大气污染物质的减排。

其二，有利于缓解我国气候变化应对的国际压力，树立负责任大国的国际形象。自2006年后，我国就超越美国而成为第一大温室气体排放国。根据IPCC的最新报告，我国当前的碳排放量业已超过美国和欧洲的总和。若照此趋势发展下去，到2019年，我国的碳排放量将超过美国、欧洲和印度的总和。此外，我国的人均碳排放量也已超过欧洲，达到了世界平均水平的1.45倍。可见，国际气候变化应对，我国已责无旁贷，无可逃避，理应采取积极措施。

其三，有利于推进环境管理从“污染防治管理”模式向“环境质量管理”模式的顺利转型，切实提高大气环境质量。实际上，大气污染防治只是大气环境质量保护这一目标的核心任务，然而，该任务的完成并不能有效保证目标的实现。尤其是在当前的减排性目标总量控制框架下，受减排目标不科学、静风天气、秸秆燃烧、意外事件等不利因素的影响，重点污染物质减排目标的实现在很多时候并不能确保大气环境质量的良好。

其四，有利于更为体系化的设计和实施区域联防联控战略。区域联防联控，涉及经济发展规划、产业和能源结构调整、经济和社会发展布局优化、区域性协调机构设置、环境标准制定、区域生态补偿等一系列问题，大气环境保护比大气污染防治的视野更为开阔，牵涉的领域更为广泛，以此为基础能为更全面、科学地设计区域联防联控战略。

其五，有利于更为全面地满足公众对于良好大气环境质量的需要。对于大气环境质量的要求，人们已经不仅仅停留于传统的清洁空气，宜人的气温、适宜的湿度、适度的通风、温和的气候等等逐渐成为现代人新型的追求。《大气环境保护法》比《大气污染防治法》更能满足人们的这些需求。

当前，《大气污染防治法》正在进行紧锣密鼓的修改，笔者建议转换立法思维，扩大立法视野，将《大气污染防治法》调整为《大气环境保护法》。