（作者：王宁　单位：辽宁省盘锦市政府法制办　职务：主任）

　　现代法治国家的一个重要标志就是依法行政，这是法治国家普遍遵守的基本原则，也是行政管理的本质要求。行政决策作为行政管理活动的首要环节,决定着行政管理活动的成败，依法、科学、民主决策成为建设法治政府的本质要求。党的十八大报告提出到2020年基本建成法治政府的目标，意味着我国法治政府建设的速度将要“加快”。笔者认为行政决策法治化是推动法治政府建设的首要任务，本文就行政决策法治化的必要性、存在问题及相关对策浅加探讨。

　　一、行政决策法治化的必要性

　　行政决策是国家行政机关为履行行政职能，有效的管理社会公共事务，从实际出发，设定目标，制定与选择行动方案，做出决定的活动。行政决策的根本目的是公共利益，而不是决策者自身或其他特定人员和组织的利益，追求社会效益；行政决策的主体是国家行政机关及其工作人员（主要是行政领导者）；行政决策的内容广泛，涉及政治、经济、文化、教育、外交事务等一系列行政活动；行政决策具有权威性，有国家强制力做保障。行政决策自身所独有的特点决定了行政决策必须科学、民主，而行政决策法治化能够保障行政决策科学、民主，实现行政决策公共利益的价值目标，最大限度地促进政府资源和社会资源的公平分配，满足社会各方的利益需求。

　　行政决策作为行政决策者的一种思维活动,或多或少带有决策者的主观色彩，把握不当,就会导致主观主义、经验主义。尤其是在首长负责制的行政管理体制中，行政决策在某种意义上就是官员的意志体现。要避免行政决策权力高度集中所带来的决策过程中的主观随意性，避免有缺陷的技术官僚在行政决策过程中的操纵，避免行政权力被滥用，维护公共利益和社会公平，行政决策法治化即以法律和制度的形式保证行政决策程序和内容的合法化、规范化、科学化极为必要。

　　二、我国行政决策存在的问题及原因

　　2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“依法决策、科学决策、民主决策”的目标。《纲要》实施多年，一些地方政府违法决策、滥用决策权和决策失误现象依然存在；现行的行政决策体制还存在缺陷和不足，凭经验决策、盲目决策、仓促决策的现象时有发生。行政决策法治化程度不高，主要表现在以下几个方面。

　　（一）行政决策者观念陈旧，决策存在主观性、随意性

　　在传统政治文化和行政文化影响下，我国行政决策者或多或少抱有“庶民不议”、“民可使由之，不可使知之”等思想观念，认为政治和决策只是政府的事情，喜欢“为民决策”。政府行政决策的制定与执行往往是在较为封闭的系统内进行，而公众和社会团体被排除在行政决策过程之外，只有被动地接受既定的事实。封锁信息、暗箱决策等是决策者常有的观念和做法。

　　当行政决策者是一个“经济人”时，决策不一定总是以公共利益为首选目标，在特定的境遇下他们也可能会损公肥私，利用公共权力为自己、为部门或地区谋取利益。我国行政决策利益的区域化、部门化倾向饱受诟病。

　　利益化的“政绩观”驱使行政官员随意决策，独断专行，对法律规定“绕道而行”。决策时视野狭窄，缺乏宏观考虑，忽视长远目标和总体规划，行政决策严重脱离社会现实，缺乏科学性、可行性，造成行政效率低下。在一些经济性行政决策中，许多动辄耗资上亿、上十几亿的低水平重复建设项目即是无制约的行政决策体现。

　　（二）行政决策体制不完善，信息系统、智囊系统乏力

　　由于行政决策权的高度集中，决策体制中具有相对独立地位的咨询机构缺位，导致行政决策在作出之前不能充分地收集信息，决策过程中不能进行充分的论证。行政机关内部的调研机构与具有最后行使决策权的行政首长处于领导与被领导关系，很难对决策形成真正意义上的制约。有些机构虽名为研究所、信息中心，实际功能却蜕化成起草文件和报告的秘书班子。专家智囊和政策研究人员也只能按照领导的意图做“命题文章”，给领导的意见披上“科学”的外衣，由以前的一个人说了算变成一个人替大家说了算。

　　（三）行政决策行政问责制不完善，对决策的绩效评估不够

　　行政问责配套制度的缺失:“一是专门监督问责机构缺乏应有的独立性和权威性，问责不力、问责不到位、问责缺位、问责乏力等问题依然严重；二是人大问责机制的缺位，人大问责缺乏具体的规范和操作程序；三是公民和社会力量参与问责的途径匮乏；四是行政问责法律缺失，虽然自2003年开始我国中央政府和一些地方相继制定了行政问责方面的规章，但我国行政问责制还只是中央政策或地方性的政府规章，而不是法律；五是绩效评估问责的基本缺失，行政官员对绩效问责存在抵触心理，且我国也还没有建立起一整套的绩效问责评估体系。”行政问责整体上看是一种针对行政决策结果的政治责任，缺乏对行政决策过程过失或故意违反责任的追究，造成行政决策责任极不明晰，随意决策责任难以追究。

　　三、行政决策法治化思考

　　行政决策，既要考虑到思维方式问题，也要考虑到具体方法问题；既要考虑到形式问题，也要考虑到本质问题；既要考虑到强度问题，也要考虑到方向性问题。这些方面必须有机结合起来，构建适应社会发展的行政决策体系，保证行政决策科学有效，进而提高行政效能。

　　（一）培养行政决策者法治思维方式，加强决策民主

　　宪法规定，党和政府必须在宪法和法律的范围内活动，必须用宪法和法律规范自己的领导行为，对违法行为承担责任。领导者加强法治思维成为当务之急，“任职之前先考法，任职之后要讲法”，工作中处处讲法，时时用法，努力做到每一个决策都是一丝不苟地按法定程序进行。

　　决策者应正确处理“谋”与“断”的关系。谋和断是决策过程两个不同的阶段，谋是断的前提，断是谋的结果。发扬民主贯穿于谋中，即要求请专家谋，善于利用“外脑”，弥补不足，了解民情、反映民意、集中民智，拓宽决策的思路，使决策更加能够反映民意。决策民主是实现科学有效决策的前提。渐进决策理论的创立者林德布隆姆认为“决策是一种合作的集体努力”它如同“一架梯子”：“行政首脑在上，普通公民在下，其他参与者居中。公民自下而上反映他们的意见和偏爱。”尊重民众在政府决策上的发言权，使他们能够反映社会生活的各种问题，表达各种政治主张和意见，通过合理利用利益博弈来促进决策的合理性。

　　（二）立法完善行政决策体系，实现科学决策

　　行政决策法治化的主要标志就是在决策的整个过程中，都必须严格地遵循法律的制约和规范，必须坚持法律保留和法律优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行。

　　1、完善程序立法，规范政府的决策行为。行政决策过程一般包括以下四个阶段：一是发现问题，明确目标；二是科学预测，拟定方案；三是评估优选，择定方案；四是试点检验，完善决策。通过立法对包括行政决策的立项、行政决策的前期调研、行政决策的论证、行政决策的决定和行政决策的评估及修正等内容用法定的步骤、法定的顺序、法定的形式和法定的期限等加以规范。严格按法定程序决策会大大减少决策的随意性，从而减少决策的失误。

　　2、科学的行政决策体系制度化。行政决策体系包括信息系统、咨询（智囊）系统和决策中枢系统三个子系统，三者相互联系、相互制约、相互影响，共同在行政决策中发挥重要作用，缺一不可。制定法律法规政策，培育引导独立的信息收集整理系统和咨询系统。鼓励社会中介组织和非官方民意调查机构建立发展，客观地收集社会各方面信息，将民众心理、民众意愿、民众需求等指标纳入调查范围。专业的调查与分析可以从技术上保证所获信息的真实性和信息筛选的科学性。完善各类智囊机构和专家系统独立发挥作用的制度，防止智囊专家沦为“御用”工具。

　　（三）建立健全行政决策评价法,落实决策责任追究制

　　行政评价又称为政府绩效评价, 是指采用现代科学的研究方法, 对政府或者政府的某个具体职能部门所实施的行政行为所产生的效果、执行情况及其所带来的各种影响等进行客观、系统的考察与评价的制度。对涉及公众利益或者多方利益的行政行为, 通过评价制度评价其可行性以减少或者消除不利影响。有必要通过健全行政评价法, 加强公众对行政评价的监督,保障行政决策的科学性、民主性。

　　落实行政决策责任追究制。政府机构对社会行使广泛的公共权力,同时也必须承担相应的法律、政治、行政、道德责任，实现权责一致。国外行政决策的问责制已经比较完备与成熟，建构了权力问责、媒体问责、民众问责等全方位的问责体系，而且在实践中也对行政决策权力实行了有力的监督，对过失权力和决策失误进行了责任追究。可以立足我国实际，借鉴先进经验，将决策责任追究制度落到实处。另外在刑法有关渎职罪的条文中增加关于故意或者过失决策造成重大损失定罪量刑的内容，将行政决策责任提升到刑事责任层面。只有加大责任追究才能使所有公共行政决策者认真负责地行使决策权，减少失误，促进社会公平正义。

　　综上，要避免决策失误和决策专断, 保证行政决策的民主化和科学化，就必须实现行政决策法治化。用法治思维和方式推动行政管理体制改革，构建法治政府。