汪川 社科院财经战略研究院副研究员

利率市场化是中国金融改革的关键，作为利率市场化改革前提条件的存款保险制度在我国酝酿已久，立足本国国情构建具有中国特色的存款保险制度意义深远。2014年11月30日，央行、国务院法制办就《存款保险条例(征求意见稿)》公开向社会征求意见，标志着存款保险制度将正式推出，未来利率市场化进程也将随之加快。

一、显性存款保险制度呼之欲出

回顾存款保险制度的历史，其产生与金融危机紧密相连。第一个现代意义的有法律保障的显性存款保险制度始于美国，在大危机之后的1934年，美国正式建立了存款保险制度。其后，由于全球大规模系统性银行危机时有发生，越来越多的国家开始建立存款保险制度。追根溯源，世界国家之所以建立存款保险制度，是与银行的特殊性紧密相关的。银行是特殊的金融中介，通过集聚小额存款、发放贷款，实现资产在时间和空间上的转换。这种转换在为银行带来利润的同时，也带来了资产负债无法完全匹配的流动性风险。其爆发与否很大程度上受到公众信心变化的影响，一家“坏银行”可能得益于公众的信心而继续平稳运作，一家“好银行”则可能由于公众信心丧失遭受“挤兑”而陷入困境。此外，一家银行陷入困境的消息可能会被公众理智或非理智的作为其他银行也陷入困境的证据，引发系统性的“挤兑”潮。存款保险制度的建立，即是通过为存款人提供银行倒闭时获得赔偿的保障，稳定公众信心，防止挤兑的发生和蔓延，从而保证金融体系的稳定。

就我国而言，自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金以来，存款保险制度已经酝酿了接近20年。2004年4月，人民银行金融稳定局存款保险处挂牌;2004年8月，存款保险条例的起草提上日程;2007年，准备出台的方案已经形成，但遭遇全球金融危机的意外干扰，存款保险制度的出台暂时搁浅。虽然没有公开的、有法律保障的存款保险制度，但我国事实上执行着一种“零费率”、“全额偿付”的隐性存款保险制度，银行救助、存款保障的资金是以政府税收或铸币税的形式源于纳税人。这种隐性存款保险制度在一定程度上保证了国内金融体系的稳定，但对利率市场化后的金融体系将极为不利。这是因为，隐性的存款保险制度不仅增加额外的银行业风险，还会造成政府承担过高的银行救助和存款人保障成本。尤其在利率市场化和金融业准入门槛放松之后，市场竞争更为激烈，银行经营风险更加突显，而且银行股权结构也日益多元化，既有中资、也有外资，既有国资、也有地资、还有民资，救助成本由谁承担这一问题将更加突出。

从推出时机来看，全球主要国家和地区大多是先建立显性存款保险制度，后完成利率市场化的，或者两者同时进行。参照我国的情况，目前国内利率市场化已进入关键环节，尤其最近一两年来，央行取消了贷款利率下限，并逐步放款存款利率上限。利率市场化的前期准备工作已然完成，显性的存款保险制度呼之欲出。

二、存款保险制度的目前方案

2014年11月30日，央行、国务院法制办就《存款保险条例(征求意见稿)》。总结来看，征求意见稿有以下四个特点：

第一，采取强制性存款保险模式。这主要是为了避免只有风险较高的银行才会选择加入的逆向选择问题。从存款保险制度的国际经验来看，仅有少数国家采取银行自愿加入方式(如西班牙、比利时)，大部分国家是强制要求银行参加存款保险(如日本、英国、印度、台湾等)，还有少数国家采取的是大型银行强制参加、中小银行自愿参加的方式(如美国)。

第二，限定仅对每家金融机构的每位客户的一个账户进行保险。该草案对存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为50万元。这意味着，同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的全额赔付;超过50万元的部分，从该存款银行清算财产中受偿。这样一方面可以防止个别存款人在同一家银行开立小于或等于存保限额的多个账户来规避存保上限约束，另一方面防止存款过分集中于大银行，使小银行也获得属于自己的生存空间。此外，这个限额并不是固定不变的，人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额。

第三，覆盖国有商业银行、股份制商业银行、合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社、邮储银行、以及外资银行。之所以将国有银行和外资银行都纳入范围，是因为境内所有银行都存在挤兑的风险，存款保险覆盖面广将有利于市场公平竞争，有利于建立多层次的银行和金融服务体系。

第四，对本外币存款同时提供保险，但排除同业存款。覆盖外币存款，一方面减轻大规模结售汇导致的外汇占款以及货币供应量变动带来的货币调控压力，另一方面避免外汇存款的流出，切实推动“藏汇于民”的政策。而不对金融同业存款、政府存款进行赔付，是为了提高大额存款者“用脚投票”的市场约束力、降低其道德风险。

第五，从征求意见稿内容来看，我国存款保险制度采取的是中间方案，即并未建立类似美国联邦存款保险公司的运营模式，而是先成立存款保险基金，并参与金融监管协调机制框架。这种存款保险制度具备一定的监管职能，同时也有利于积累经验、逐步完善。

三、未来展望

按照党的十八届三中全会决议要求，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。就利率市场化的改革而言，要这一改革目标，从改革进度来看，存款保险制度应尽快筹备运行，基本建成为覆盖广泛的强制性存款保险制度;同时，存款利率市场化也渐进推进，逐步减少受监管的存款利率数量，最终取消利率限制，实现以基准利率为参考的利率自由定价。

就目前公布的征求意见稿来看，由于其未规定具体适用的费率水平，明确适用我国金融机构的存款保险费率是建立存款保险制度的重要内容。国际存款保险费率主要有单一费率和征求意见稿风险差别费率两种类型：单一费率制是按照统一费率征收保险费用，其优点是相对容易设计、实施和管理，较为适合存款保险制度创立之初;缺点是不与银行真实风险水平相对应，会刺激银行从事高风险业务，扭曲风险激励机制。风险差别费率按照具体银行的真实风险水平征收不同的保险费用，其优点是可以有效解决风险激励扭曲的问题目前，很多国家逐渐开始采取风险差别费率制度，美国于1994率先引入，法国、香港、台湾也已经在采用。

目前，征求意见稿并未明确存款保险适用的具体费率，但明确了基准费率和风险差别费率结合的原则，鉴于大型银行和中小银行在经营管理状况和风险状况等方面存在差异，差别费率有利于促进公平竞争，形成正向激励，促使银行审慎经营和健康发展。考虑到目前高企的存款准备金率也具备风险缓冲作用，在存款保险制度推出后也应该相应下调法定存款准备金率。

考虑到我国银行业存在着系统性差别、金融市场基础设施还处在完善之中的现实状况，参照国外存款保险费率经验，可采用0.02%-0.1%的差别费率水平。具体而言，可将商业银行分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社三个层次，并分别适用不同的费率区间。