“用制度保护生态环境”，是近日下发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)释放出来的明确信号。

    各类开发、利用、保护自然资源的行为，将受到更加健全的制度引导、规范和约束。制度究竟能否实现、如何实现《意见》所赋予的使命，还“青山绿水”于公众。针对这一社会关注的普遍问题，《法制日报》记者专访了北京大学城市与环境学院教授王学军。

    首次系统化提出生态红线

    记者：《意见》提出了加快建立系统完整的生态文明制度体系，并具体化为十项制度建设要求。您所关注的制度亮点有哪些？

    王学军：《意见》在生态文明制度建设方面的亮点很多，例如，《意见》提出的资源环境生态红线制度，对于资源保护与环境改善将发挥很大的作用。《意见》规定，要严守资源环境生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。合理设定资源消耗“天花板”，加强能源、水、土地等战略性资源管控，强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。

    “生态红线”并非《意见》首提，此前就已经在多个地方文件中出现过，但是如此系统化的提出，将资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线等要求囊括于其中，则是第一次。可以看出，生态红线对于环境指标和总量控制的要求非常严格。有了这些限制，地方政府的招商开发活动就将被戴上紧箍咒，不可能再为了眼前的经济利益，在生态保护区域上一些污染严重的项目。

    《意见》提出的健全自然资源资产产权制度也很重要。为什么要实行自然资源资产产权制度？可以举个例子把这个问题说得更清楚些。在国有资产的管理上，国资委代表政府履行国有企业出资人的职责，，企业则负责具体的经营活动，资产管理和具体经营活动被分开。实行这样一种管理制度的好处就在于，资产管理者自然关心资产的保值增值，从而对企业的运营形成监督和制约作用。自然资源领域的资产管理与监督管理也要分开，使自然资源资产所有权人和自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督，这有助于自然资源的保值增值以及自然环境的改善。

    配套操作制度建设须跟进

    记者：《意见》对生态文明建设做出了较为周全的制度安排，但其能否真正达到预期效果，还有待观察。您认为，制度的实现还需要做哪些辅助工作？

    王学军：制度能否发挥功效，关键还是在于落到实处。有关生态文明建设的制度并非完全是由《意见》创设提出的。过去也有相关制度，但却没有充分发挥作用。无论是被《意见》吸纳进来的现有制度，还是《意见》要求完善建立的新制度，如果仍然不能被跟踪落实，那么制度再多再好，也容易沦为摆设品。

    《意见》基于其特点，对于制度建设提出的要求，归根结底是一种顶层设计，而不可能涉及具体的操作性内容，这就需要相关部门制定出具体实施细则或配套制度，以方便实践中的具体操作。以生态红线制度为例。生态红线在哪里划定，环境质量底线有没有被突破，都需要一些具体化的指标来衡量。这些指标亟待相关部门及早确定并量化，否则生态红线制度就容易沦为一纸空文。基于生态环境形势的严峻性，中央政府的相关推动工作只会更紧，环保部和发改委对于生态红线的研究也在紧锣密鼓地进行。

    再以健全政绩考核制度为例。《意见》虽然提出了将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系的要求，但是仍然达不到可用于直接操作的程度。比如，如何评定资源消耗、环境损害、生态效益等，还需要加以明确。

    《意见》还要求，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。如何进行离任审计？领导干部在任时，环境保护得好还是不好，是谁说了算？按照什么说了算？领导干部在其中的过错如何衡量？这其中显然也是需要一些具体指标的，如“哪些资源遭到了破坏”、“环境发生了哪些恶化”、“破坏和恶化的程度如何”，等等。而且，编制自然资源资产负债表也是进行衡量的前提。

    因此，当务之急是加强配套实施制度的设计，使得《意见》中的规定更具有可操作性，从而实现从“纸面上”走到“现实中”，真正发挥其应有的作用。

    现行规则少有程序性规定

    记者：在加强制度的可操作性上，除了制定配套实施制度外，还有哪些方面需要注意？

    王学军：制度的落实还要体现在程序的完善上。“重实体轻程序”的传统立法思路，也根深蒂固于现有的关于生态文明建设的法律中。在这些法律中，我们所能看到的更多的是实体性要求，即“应当做什么”，却少有程序性规定，即“应当怎么做”。这就导致规则的可操作性比较差。

    因此，将来在关于生态文明建设的重要制度的设计中，一定要强化程序性规定。在对现有法律进行修法的过程中，也应增加相应的程序性规定。

    就自然资源资产产权制度的落实而言，按照现有的体制，涉及政府多个部门，包括国土资源部门和环保部门等，一些部门也存在既做裁判员又做运动员的情况，所以必须对此加以改革。是应成立一个专门的独立自然资源资产管理部门，还是在现有相关部门中划出专门负责自然资源资产管理的部门，还需要进一步研究。.

    总之，体制性的改革如果不能同步进行，有关生态文明建设的制度落实就缺乏保障。此外，相关基础性研究也要跟上，比如，对自然资源资产负债表的探索研究亟待加强。

    应政府市场社会多方共治

    记者：针对生态文明建设，您还有哪些建议？

    王学军：生态文明建设是一项系统工程，按照构建国家治理体系和实现治理能力现代化的要求，我们需要建立一个由政府、市场、社会等多个利益主体参与的互动机制。在此机制下，旧有的行政管理观念与体制必须进行变革。过去是政府管理市场管理企业，而在新的治理体系中，政府与企业不见得是警察与小偷的关系，它所强调的是多方共同参与，企业也可以主动采取自愿行动，公众的参与性则更强了。

    此外，对于生态文明建设与经济建设的关系也应有正确认识。有观点认为，我们在强调生态文明建设的同时，正在淡化GDP的概念，我并不认为这种说法十分妥当。

    十八大报告对推进中国特色社会主义事业作出了“五位一体”的总体布局，即更加强调经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的均衡发展。

    因此，经济发展并不是不重要了。加强生态文明建设，需要对经济进行结构性调整，促进国民经济的绿色化，因为我们所要的发展是可持续的。在这种发展过程中，高污染、高能耗的过剩产能需要压下去，但是同时，环保产业、节能产业、资源循环利用产业以及新能源产业等绿色产业又会发展起来，形成新的支柱产业，从而使经济实现更好的发展。（记者 张维）