9月13日，《关于深化国有企业改革的指导意见》发布，指导推进国企改革的纲领性文件落地。报告中从总体要求、分类推进国企改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业领导等7个方面对改革提出指导意见。

国改“1+N”顶层设计的“1”确定了，N会怎么走；党对国企领导和国企市场化改革方面的矛盾将如何化解，淡马锡模式又是否适合中国国企；国企垄断要不要有。针对这些问题，凤凰评论高见栏目专访中国人民大学国家发展战略研究院执行院长刘元春。

访谈嘉宾：刘元春 中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长

凤凰评论《高见》栏目访谈员：刘昱含

“全面加强党对国企控制”，控制啥，不控制啥？

凤凰评论《高见》：您认为本轮国企改革指导意见中最大亮点是什么？

刘元春：就这一次改革来讲，我认为最大亮点有三方面，第一点是对过去市场化导向的国有企业改革方向进一步明确，解答了国有企业的定位、功能、属性问题，并且回答很明确。

第二点是对分类改革举措进行细化。无论是从分类改革角度，还是从混合所有制、治理结构调整角度说，这次指导意见在很大程度上延续了十八大前的改革试点。很多做法并不是全新的，而是从过去实践中继承过来。

第三点是加强掌管资本、掌管干部等问题。从这入手对国有企业整体的内控体系进行重新梳理，对腐败高发的国企现象有很强针对性，是国企反腐的长效机制。我觉得核心亮点在这些地方，而不是在一些细节方面。

凤凰评论《高见》：针对您刚才说的第三点，您认为如何化解党对国企领导和国企市场化改革方面的矛盾？现在要求全面加强党对国企控制，落实时遇到“不适合管的”的该怎么办？

刘元春：党对国企的控制，实际想了很多办法来改善。第一是从资本角度着手，建立国有资本投资控制机制，这里存在政企分开的割裂问题。第二是对国有企业领导人分类分层管理，并不是所有人都要党来管，实际上过去也是一样，由中组部来管核心高管，其他高管由经营人市场来构建职业经理制度，在干部层面就把党的控制与市场化选择结合起来。

另外一个很重要的是加强纪律检查，建立反腐长效机制，从而避免过去由于内部人控制导致国有资产流失。因此，强监管实际上跟市场机制并不冲突，作为私营企业也面临这个问题，但是私营企业主作为股东和老板对财产的控制力度会强一些。国有企业有它的具体问题，出资人是国家，代表人民，如何确保权责对称，就需要建立反腐的强化机制，所以强调党的领导作用、纪律监督作用。

凤凰评论《高见》：所以全面加强党对国企控制，对国企反腐的作用，预期上会很大？

刘元春：也不完全是这样，加强党对国企控制主要为国企反腐奠定基础作用，但同时一个腐败企业绝对不是一个合格的市场竞争主体。国企反腐更多来说对市场竞争秩序的建立，净化市场环境起作用。

淡马锡模式：中国国企只借鉴，不会一刀切

凤凰评论《高见》：国资委不管资产、只管资本，明确提出引进淡马锡模式，您觉得这种国企运用国家资本模式能否适用于中国国企？这次提出的时机和关键点在哪？

刘元春：提此初衷是为让国企管理着力点更明确。原来国有资产管理体系是“管人、管事、管资产”三位一体，而事实上，国家没有这么多能力对中国高达一百多万亿的国有资本全面管理，也没有能力对千差万别的国有企业全面介入。所以用国有资产投资、运营公司，以资本为纽带来实施战略性依托，通过这些方法让管理效率大大提升，有利于增强企业活力。

所以对淡马锡模式国内也一直在探索，但这种模式是否一刀切的全面推行倒不一定。对淡马锡模式我们可以借鉴，但是中国不一定完全按照淡马锡模式来进行，我们还会进行分层管理、差异化管理。

凤凰评论《高见》：说到分层管理，这次报告里提出公益类重点考核成本，商业类重点考核利润。您认为这种提法初衷是什么？成本和利润在商业类国企运营过程中如何作为考核参照点？

刘元春：这是一个非常复杂的事情，也是在经济学、管理学里争论很大的问题。对于商业类国企，因为竞争性行业居多，利润最大化是原则，所以考核利润是最直接有效的方式。但同时也要考虑其他参照点，也是现在很多人攻击比较厉害的，比如商业性国有企业构建在一些行政性垄断基础上，利润来源不是经营绩效而是行政力量。

因此商业性国企利润考核的一个前提是，必须打破行政性垄断。商业性国企的界定必须在竞争性行业上作出，而不是什么企业都可以申请做商业型国企。否则就容易出现如几桶油竞争不足问题，“谁在那儿当老总都会有利润”的说法。另外一点是国企竞争需要有同行参照性，要打破国内行政性能，在垄断之外进行判断。另外要强化对国际竞争的适应，和国际同行中的大企业进行类比。

凤凰评论《高见》：事实上除了商业类国企评估需要考虑市场竞争问题，公益类国企的成本评估方法也随着市场变动发生很大波动，成本核算的标准、范围发生转变，这点您怎么看？

刘元春：公益类国企成本很复杂，技术又不断变化，很多公益服务类国企随着技术、管理方法的不断进步，是有可能转入竞争性领域的。因此对公益类国企评价需要坚持动态原则。

此外，公益类成本评估必须建立在良好的内部评估基础上，建立评估体系，而不是说简单的自我评估。要把社会评价纳入到对公益类国企评价系统里来。

所以在未来改革中，对公益类国企成本到底怎么核算，核算范围是什么，社会评估怎么纳入，都是需要不断探索的。目前西方发达国家对公益类国企的成本评估也面临类似问题，没有一个确定答案和确定标准，只能在干中学，改革中不断调整。

允许部分垄断性国企存在，混合所有制能破局

凤凰评论《高见》：您刚刚也强调商业类国企非常要紧的一点是破除行政垄断，但必须承认的是现在部分商业类国企如三桶油的垄断优势依旧非常明显，您认为从这次改革所释放出来的信号来看，当下破除行政垄断的力度能有多大？

刘元春：这个目前是很多市场派学者对这次改革方案提出质疑最大的地方，很多人认为目前方案不仅没有破除垄断，反而强化垄断可能。

但是我认为这里面需要讨论的很多，第一是部分国有企业要强化自己的国际竞争实力，这时企业的垄断能力就很重要，我们现在有三桶油，而英国壳牌、美国美孚这些石油公司也都是非常庞大的。因此在国际视角里对企业垄断的建立和管理的判断，和在单纯封闭体系里的判断可能有很大差别。

我们现在对商业类国企垄断的破除，很重要的障碍是破除一些由权利体系、条条框框所带来的行政性垄断，但同时要正确认识市场垄断。从国际竞争角度来看，要允许一些大企业甚至垄断性企业存在。

凤凰评论《高见》：在打破垄断的过程中，随着国企重组并购又会出现新问题，有学者提出商业性国企应直接退出竞争性行业，这点您怎么看？这是否是解决行政性垄断的可行方法？

刘元春：国有企业也在大转型时期，对于做的不好的国企，势必要噬掉一批，倒掉一批，然后创新一批，通过并购等模式实现。国有企业转型过程中需要注意权衡问题，简单的分散会大量占据市场份额，出现效率问题，所以需要砍。而砍掉过程中，怎么处理国有经济和非国有经济的关系，这点需要注意。目前来讲大家希望是通过混合所有制方式来解决问题。

因此对破除国有垄断问题没法单纯讲，很多人认为国有企业就应该退出经营性行业，这些话说起来很简单，可以按照抽象的市场经济思路来进行，但现实的市场经济中我们会发现很多的还不成立的地方。

从转型升级角度来讲，有些企业进一步做大做强，市场份额甚至更多，这是有一定合理性的。

凤凰评论《高见》：如果说混合所有制有可能成为当下破局的手段，并作为更复杂操作路径解决行政性垄断问题，您怎么看待股权激励在其中作用？强调国企优先股，指向在哪里？

刘元春：之所以提出混合所有制，主要针对原来的国有股一股独大，导致国企内部体制缺陷，内部创新乏力，并导致民营经济、民营资本生存空间较小等问题。

国企优先股一般情况没有表决权，享有收益权，这会为非国有股创造在企业中管理创新的条件。此外，国有特殊管理制度还得存在，和西方国家原来的黄金股一样，只有一股，但有否决权，企业日常经营听非国有股股东决策，但大方向上国企优先股有否定权，使企业方向符合国家战略。

股权激励制度其实是老生常谈，以往操作不利时容易产生国有资产流失问题，之所以叫停后现在又提出，实际是希望通过对内部员工的股权激励，使员工和企业形成一致利益方向。这里面涉及权衡，一方面要强化国有资本本身管理的控股，另一方面允许股权激励产生和利益相关者的利益相容。理论上讲已经很明确了，主要是落实上的分寸问题、操作管理问题。

凤凰评论《高见》：您觉得现在实行国企混合所有制的最大障碍是什么？

刘元春：资本市场完整问题，如果市场不完善，存在大量做空、股市操作行为，混合所有制实行起来就很艰难。股权多样化及国有资本投资多样化都要建立在资本市场相对完善基础上，让资本价值评价有比较公开公平的机制。

混合所有制是一个很好的方向，它的制度潜力跟资本市场的完善密切关连。

凤凰评论《高见》：但是就现在情况来说，中国国内资本市场远远称不上完善。在大环境没有能完全发展起来的情况下，落实混合所有制其实挺难，怎么把国企改革的长期目标和现实棘手问题平衡考虑？

刘元春：慢慢来。这一轮国企改革设定了一个很重要的时间点，提出到2020年构建起资本基本框架，但是它的全面运行还有漫长过程。因此很多人虽然说现在资本市场这种情况，提改革没用，但是大家一定要相信资本市场的改革和完善是有个过程的，从7月份到现在开始是一个非常特殊的时期，下一步会逐步调整回归。　　　

阶段性改革，认清讨论问题基础在“国企姓社会主义”

凤凰评论《高见》：如何评价这一轮国企改革在大的改革过程中的作用？很多人失望，很多学者指责没诚意，这点您怎么看。

刘元春：国企改革是一个漫长过程，是需要在改革中间不断创新的过程，任何一种国企改革方案不可能一次穷尽。只能说这一轮改革只是勾画了阶段性方向，不是说这一个改革方案就能解决国有企业方方面面所有问题。

这次针对国企腐败问题进行了强有力管控，这是这次亮点。我觉得对市场秩序构建会有一个利好，同时对国企公权力和一般市场经济主体权利地位的制度连接有一定创新。

其他方面我觉得还不能说太满，现有改革很多是在各种方法上的继承延续，而不是像很多人讲的“阶段性革命”，不是。所以很多人一看到这个国企改革方案非常失望，因为原来很多人的评判标准是市场化，私有化，但是这个方案中大家看到开宗明义的五大原则里，三大原则都是强调这是我的，是共产党的，是社会主义的，不是你们的。所以如果不理解这个讨论基础，简单否定这个方案，我觉得可能还是有一些问题。

凤凰评论《高见》：阶段性的意义是，对漫长改革脉络里能够起到延续修正作用，这点值得肯定？

刘元春：对，有些试点原来做了，但是没有上升到一个高度，这次改革是对有些悬而未决的问题给出答案。比如曾经有提出“国有企业干脆不要”，那现在回答很明确，要；原来说“希望国企退出竞争性领域”，现在不仅不退出，还要做大，所以这会让很多人失望。

在具体操作上，我觉得我们需要关注国企这样的体系里，国企自我膨胀内升力到底有多大， 比如提出国有资本收益到2020年上升到公共财产的30%，强化股权股利分配，那在实践中就可能强化国有企业反腐内控机制，这样的话，国企内升膨胀就不像以往那样。解决曾经有些国有企业经营满堂，主营业务不分到处投资，企业家作威作福等问题。问题解决了，国企内升膨胀动力不过度，非国有经济的成长空间就出现了。

凤凰评论《高见》：所以依您预测，在未来中国的市场经济前景下，国有企业的存在领域和意义在哪里？

刘元春：国企代表国家方向，代表国家竞争力，主要意义在国际市场上进行打拼。这种作实际上从目前纲领来讲导向还是比较明确的，这次报告里第一个问题讲的就是国有企业目前问题在主体地位弱，所以说下一步肯定按照这个方案来改，让国有企业主体地位进一步凸显。但是凸显在什么地方是有限制的，它凸显在国际竞争、国家战略里。

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