原标题：行政程序法 把行政权力关进制度笼子

访谈对象：北京大学宪法与行政法研究中心主任 姜明安

对话背景

“除了行政程序法，不可能再有什么万应灵丹能把行政权力关进制度的笼子里。”10月11日，北京大学宪法与行政法研究中心发布了行政程序法(专家建议稿)，主要起草人、北京大学法学院教授姜明安这样解读这部法律。虽然30年前已纳入立法视野，但随后的立法进程偏缓，在多名行政法学者看来，由于行政程序法的缺失，大约有70%的行政行为还没有统一的法律规范。

法治政府、反腐和国家治理现代化需要这部法律

法周刊：您多年来一直在关注和积极推进行政程序法的立法进程，主要是出于什么样的考虑?行政程序法是一部什么样的法律?这部法律对推动全面依法治国有何意义?

姜明安：行政程序法是行政行为的基本法，是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范系统。

这部法律对推动全面依法治国的意义在于：首先，行政程序法是依法行政、依法治国，建设法治政府、法治国家的必需。除了行政程序法没有什么更好的机制能保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。法治政府、法治国家当然应该有行政复议、行政诉讼、行政赔偿，应该有行政处分和刑罚，但是法治政府、法治国家更应该有行政程序法。没有行政程序法，法治政府、法治国家只能是空谈。

其次，行政程序法是法治反腐，建设廉洁政府的必需。政府和政府官员必须有一套机制防止其腐败，控制其滥权。有效地制约权力滥用，防止或最大限度减少腐败的方法一是教化反腐，二是惩治反腐，三是制度反腐。教化反腐主要解决“不想腐”的问题;惩治反腐主要解决“不敢腐”的问题;制度反腐主要解决“不易腐”“不能腐”的问题。但最有效的、最解决问题的还是制度反腐、法治反腐。虽然制度反腐不可避免地会有漏洞，但毕竟可以最大限度地避免腐败的发生。

其三，行政程序法是推进国家治理现代化，实现善治良政的必需。公开、透明、公众参与、集体决策是现代国家治理与传统国家管理的重要区别。没有行政程序法确立的这些制度和这些制度创设的规则、平台、保障，国家治理现代化就只能停留在口号层面，而不可能实施、运作。在这个意义上，我们可以说，没有行政程序法，就没有国家治理现代化。

立法条件已经成熟，不存在障碍

法周刊：上世纪90年代全国人大就曾对是否需要制定行政程序法进行过多次研究、讨论，但由于当时立法时机尚未成熟，所以未能进入立法程序。您认为现在的立法条件是否已具备?

姜明安：现在行政法学界比较一致的观点是，我国在行政程序立法上已经积累了大量经验，地方上也积累了很多经验，制定行政程序法已不存在障碍，立法条件已经成熟。

法周刊：您能否介绍一下，制定行政程序法为何采用法典模式，而不是单行法的模式?

姜明安：制定行政程序法典的模式要远远优于制定单行法的模式：行政程序法典可以全面规范行政行为，单行法只能规范一个一个部门、一个一个领域、一个一个地方的行政行为;行政程序法典有利于保障国家法制统一，单行法成百上千，难于避免互相矛盾、冲突;行政程序法典有利于节约立法成本;行政程序法典有利于执法机关和执法人员的法律适用。

推出十多项制度创新

法周刊：您曾于2002年草拟出《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》，与之相比，这次的建议稿在体系、结构和适用范围等方面有哪些调整与变化?

姜明安：相对于2002年的试拟稿，建议稿增加了“重大行政决策与行政规范制定程序”一章;在“行政程序基本制度”一章中增加了“个人信息保护”“说明理由与听取陈述、申辩”两节，将“行政信息公开”一节扩充为“行政公开”，包括信息公开和会议公开;将“证据制度”一节扩充为“行政调查与证据”，增加了调查制度的内容;在“行政机关特别行为程序”一章中增加了“内部行政规范”和“行政应急行为”两节。整个条文比试拟稿增加了118 条。

关于行政程序法的适用范围，本建议稿与原试拟稿和各地方的行政程序立法文本的一个重要区别是：明确规定该法不仅适用于行政机关和法律、法规、规章授权的组织，而且有限地适用于具有一定社会公共职能的组织，如律协、足协、村民委员会、居民委员会、学校等。所谓“有限地适用”，是指并非将行政程序法的全部条文适用于这些组织，而仅对之适用行政程序法基本原则，并要求这些组织根据行政程序法基本原则制定本组织行使公共职能的具体规则。这些具有一定社会公共职能的组织在行使社会公权力时，必须受最低限度的正当法律程序的约束。

法周刊：建议稿有哪些制度或规则的创新?

姜明安：建议稿规定行政决策程序;在行政公开制度中规定会议公开制度;在行政机关权责法定原则的基础上规定权责清单制度;规定政府部门信息共享避免给行政相对人造成不必要的烦扰和不便;通过设计一系列程序规则，第一次以立法形式明确创设了我国个人信息保护制度;授予并规范行政机关的秘密调查权;特别强调行政机关实施行政行为遵守正当法律程序的义务;对“红头文件”的制定、修改、废止和审查予以详细和严格规范;对行政裁量基准的制定要求、程序和效力作出统一规定;明确了行政行为无效的条件和后果;对具有明显重大违法情形的行政指导规定了救济措施;明确了内部行政规范的效力和“红线”;严格规范行政规划的制定程序;专章规定行政程序违法的监督、责任与救济;明确了行政程序法典和行政程序其他单行法的关系。