摘要：长期以来，我国配套立法工作存在法律过分依赖下位法配套、国家立法权虚化失控、法定配套立法主体随意变化、配套立法文件制定期限过长甚至迟迟不能制定、配套立法文件位阶过低甚至根本不是法等五个突出问题，必须下大力气加以解决。这需要从会期上保证全国人大及其常委会充分行使国家立法权，从人力物力上加强全国人大常委会建设，将国家立法指导思想由"宜粗不宜细"改为"宜细不宜粗"，改变先立法后配套的习惯，以法律的形式规范配套立法工作，同时还要对配套立法主体实施有效的监督。

"同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。"可以说，上述"不适应、不符合"问题的种种表现，都包含了法律在配套立法方面的诸多不良情形。本文拟探讨我国法律在配套立法工作中存在的突出问题，并提出相应的改革建议。需要说明的是，本文所讨论的配套立法是狭义的，仅仅指经法律有关条款授权并直接落实该条款的文件的制定。

一、什么是配套立法及其特点？ 

"配套"一词，意为把若干相关的事务组合成一整套。顾名思义，"配套立法"就是把若干相关的立法文件组合在一起，共同发挥法效力，但这一解释并不能准确揭示其内涵。有学者指出，作为兼有动名词属性的"法律的配套立法"具有两个基本构成要件：作为上位法的法律中要求配套立法的条款和根据法律的配套规定所制定的下位法文件。

长期以来，"配套立法"并不是严格意义上的法学术语或法律术语。法学术语方面，有学者认为"配套立法"属于授权立法中的"法条授权"方式，并使用"职责立法"来指代根据某个法律、法规的规定而存在的立法，其目的是要贯彻实施这些具体的法律、法规，它的存在意味着有关主体具有某种职责或义务。不过，"配套立法"近年来有成为法律术语的倾向。如，2009年2月17日第十一届全国人大常委会第十八次委员长会议讨论并同意印发《关于法律配套法规制定的工作程序》；又如，经2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议修改后的《立法法》第62条规定："法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。"以上例子表明，"配套立法"的概念已基本能够被法律所吸纳。

以上所说的关于法律的"配套法规"、"配套具体规定"，是通过法律文本中的"配套条款"与法律相连接的，这一条款在法理学上被称为"委任性规则"，即没有直接确定行为规则的内容，而是委托某一专门机关制定具体内容的法律规则。但是，根据法律的委任性规则制定的下位法，在我国又不便称为"委任立法"，因为这一概念通常与立法机关委托其他国家机关所进行的"授权立法"同义。之所以称这些下位法为"配套规定"，主要是因为它们是为了执行上位法的规定而制定的，根据《立法法》的相关规定，这些下位法主要包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章。以行政法规为例，这些执行性规定主要有三类：（1）综合性的实施细则、实施条例和实施办法；（2）为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定；（3）对法律实施的过渡、衔接问题和相关问题作出的规定。以上三类均属于配套立法实践中具有实质意义的分类。

在学术领域，有学者还提出把我国的配套立法分为职权性和授权性配套立法，综合性和单项性配套立法，行政主体配套立法、立法主体配套立法和其他主体配套立法，法律的配套立法和其他规范的配套立法，等等。这里对于学者们见仁见智的看法不再多作列举，但似乎有必要讨论配套立法与几种相关情形的区别： 

1.行政立法在配套立法中居最重要的地位，除此之外，配套立法还包括法律之下的其他法位阶文件。这些文件的制定主体非常广泛，包括国务院、国务院各部委、有立法权的地方人大及其常委会与地方人民政府，中央军事委员会及其各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，以及最高人民法院、最高人民检察院等；而行政立法是指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动。因此，配套立法的制定主体并不仅仅局限于行政机关，其与行政立法的概念存在重叠部分。

2.配套立法与职权立法有联系也有区别。宪法和法律规定某种国家机关有制定某种规范性法律文件的权力，根据这一职权制定的某种规范性法律文件，就属于职权立法的范畴。配套立法当然要以 

其制定主体现有的职权为基础，但二者区别在于：（1）配套立法必须基于委任性规则的明确授权才能为之，职权立法则可以在没有上位法的情况下，进行填补法律空白的创制性立法；（2）在上位法没有明确的委任性规则的情况下，相关主体基于自身立法职权制定的下位法，虽然本身可能属于配套立法文件，但系职权立法，并非配套立法的研究对象。 

3.配套立法是一种授权立法。通常所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动。具体包括专门授权与法条授权两种方式，前者是指授权主体通过专门的授权法亦即授权决议或决定，将原本属于自己的立法权调整范围内的事项，授予有关主体以立法的方式予以调整；后者是指立法主体在其所制定的规范性法律文件中，以法条的形式授予有关主体制定有关规范性法律文件的权力。配套立法就是授权立法中的法条授权立法。

因此，有学者将配套立法的特点总结为附属性、多样性、灵活性，是较为恰当的。但通过与主要国家的委任立法相比较，我们仍可以得到一些启示。各国对委任立法主要有以下几点共识：（1）立法机关对于修宪、公民基本权利、征税等重大事项一般不能授权；立法保留事项除在紧急情况下得由受权者部分地、有条件地行使外，立法机关无权授出。（2）必须明确限定授权的范围，包括授权的主题，委任立法的政策、标准，是否能再授权等。（3）只能向行政机关授予立法权，一般不能对私人或团体授权。（4）受权者制定法规一般应经过公布草案、利害关系人听证或提出书面意见、正式公布等程序，法规应引证授权依据。（5）受权者制定的法规不得与宪法、法律相抵触，且应符合授权法的目的、政策和标准，否则越权而无效。当然，不同国家的认识也不尽一致，如德国行政机关可在其内部再行授权，而日本就不得再授权；英国必须依据法律并为了执行法律才能制定法规；美国则是以偶发性事件的立法方式，将次要及细节部分授权行政部门以命令形式加以补充；法国则更为特殊，有关机关出于一定需要可以请求立法机关授予一定立法权。 

二、现存配套立法的五个突出问题