原标题：法治政府建设离不开公众参与

访中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授

在新近发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)中，提出提高公众参与度，增强公众参与实效等。公众参与之于法治政府建设究竟有何意义?如何充分发挥公众参与?

体现在法治政府的衡量标准

记者：《纲要》提出，“建设法治政府必须坚持人民主体地位”。人民主体地位，应如何体现?

王敬波：《纲要》提出坚持人民主体地位，具体体现在法治政府的衡量标准上。人民是国家的主人，政府的权力源于人民，政府职能依法全面履行既是政府存在的意义，也是为人民服务的具体体现。

只有依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益才能得到切实有效保障，法治政府也是服务型政府。

互联网+政务开启了新途径

记者：建章立制，是政府的一项主要职责。对公众参与政府立法，《刚要》是如何规定的?和以前相比，有何新意?

王敬波：对公众参与立法，《纲要》规定：第一，完善政府立法体制机制。完善立法项目向社会公开征集制度。通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。

第二，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。探索委托第三方起草法律法规规章草案。

第三，提高政府立法公众参与度。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外，法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

落实《纲要》关于公众参与立法的制度，要充分发挥互联网的作用，“互联网+政务”开启了公众参与立法的新途径。互联网的广泛应用使得立法需求的调查和数据分析得以通过网络平台实现。立法后评估，尤其是需要大量数据作为基础的立法效益评估，更是只有在互联网的平台上可以有效开展。

现行法律体系中法律冲突现象比较严重，尤其是数量巨大的规范性文件违法的情况并不鲜见。规范性文件的合法性审查依赖政府法制部门通过人工进行甄别，判断是否存在法律冲突等情况，随着国家法律体系的完善，完全依赖人力对于法律制度进行是否违法、抵触或者不协调等问题进行甄别、判断等，难度越来越大。互联网有助于实现法律冲突的智能化识别。通过大数据分析，避免法律冲突，促进法律制度体系的协调，可以有效提高法律和制度体系的科学性、协调性。

听证会充满希望却略显尴尬

记者：在行政决策环节，增强公众参与实效。《纲要》是如何规定的?

王敬波：《纲要》要求增强公众参与行政决策的实效。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

公众参与可以提高行政决策民主程度，但是如何提高公众参与的效率则是一个难题。在公众参与的多种形式中，听证制度受到的关注和质疑最多。

一方面，决策结果是涨价的听证会多于决策降价的听证会，造成公众的一种误认。实践中也确实存在听证部门在遴选听证参加人、确定听证主持人、听证程序等存在不规范的做法。另一方面，人们对于听证会的法律地位还存在一些误解，如有人认为政府只能依据听证会的意见作出决策，将听证等同于决策。听证会在中国现实的境遇，在一定程度上反映了中国的公众参与的状况，虽充满希望，却略显尴尬。

政府要使政策制定更加科学合理、贴近民心，需要借助大量的数据和信息支撑以不断地改进政策制定过程和优化决策水平。听证会运行成本较高、效率较低的特点阻碍其大范围广泛采用。互联网为大数据的汇集提供可能，借助网络平台开展的听证会可以有效提高听证的效率和参与程度，进而提高决策的科学性和民主性。

将公众举报作为量罚依据之一

记者：强化对行政权力的监督，离不开群众的投诉举报。对此，《纲要》是如何规定的?

王敬波：强化对行政权力的监督，离不开公众的投诉和举报。《纲要》提出“完善社会监督和舆论监督机制。建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度，畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动，重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。”

法律的实施不能依靠政府单打独斗，需要建立政府和社会共治的格局。公众的积极参与有助于科学配置执法资源，形成人人参与监管的格局。依法惩处各类违法行为，尤其需要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。

对于哪些领域是公众关注度高的领域，需要结合经济社会发展来确定。运用信息技术开展的大范围的社会调查，充分利用公众举报等多种手段的综合应用为行政机关较为准确地判断违法行为的发生、发展规律，并作为配置执法力量的依据之一。政府监管部门可以将公众举报作为行政执法时量罚的依据之一，形成社会共管的格局。

进一步科学界定不公开事项

记者：政务公开，是保障群众知情权和监督权的前提。对此，《纲要》是如何规定的?《政府信息公开条例》2008年实施以来，对政务公开发挥了非常大的作用。这部条例还应该做哪些完善?

王敬波：《纲要》要求“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，进一步明确政府信息公开范围和内容。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。”

《政府信息公开条例》实施至今已经6年，促进政务公开、权力透明运行的观念的形成，推动相应法律制度体系的完善，政府主动公开的信息不断深化，依申请公开逐步完善。随着社会的发展，《条例》难以适应社会需要，其修改已经势在必行，尤其需要明确“政府信息以公开为常态，不公开为例外”的基本原则，进一步科学界定不公开的事项，加强政府主动公开，有效回应公众的需要，理顺依申请公开的程序，强化不公开信息的法律责任，促进信息公开与政府数据开放和利用。

法制网北京1月12日讯