十年、两届人大、四易其稿、30余万条征求意见……一场旷日持久的修法“马拉松”上周进入表决时间，如无意外，被称为“经济宪法”的预算法修正案或将就此尘埃落定。

尹中卿是全国人大财经委副主任，多次参与预算法修改工作的他曾对拿到手的预算法修正案四审稿做了一番统计。他发现，预算法的法律条文从原来的79条增加到101条，其中没有修改的只有25条，合并了4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

他在参加8月底最后一次全国人大常委会的分组讨论时，用了三个“比较”来形容此次预算法修改：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”。

现行预算法于1995年实施，自2004年进入第十一届全国人大修法的立法规划至今，已是十年。一位长期参与预算法修改的财税专家告诉经济观察报，现行预算法的很多规定与实际的财政状况有很大差距，特别是其中对地方发债和转移支付的规定，对即将实施的财税体制改革总体方案产生了阻碍，修法势在必行。

此刻，另一场中国财税体制改革试验，还在静候发令枪响。经济观察报获悉，预算法修正案通过后，财税体制改革总体方案的配套措施最快将于下周出台，由财政部综合司牵头，同时还有一份“财税改革解读本”也将随之面世，这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。

四审

9月，照例是地方财政局长们的忙碌季节，他们要审查各个机关单位报来的人员工资、福利、补助、采购等一大堆花钱要求，弄清楚政府支持的那些公立学校、医院，以及地铁、公交、市政设施，到底需要多少经费和补贴才能维持运转;此外还得盘算着给市领导们留下一点儿搞建设的发展资金，以备拉动地方经济的不时之需。这些花钱的安排被称为“预算编制”，要在年底前报送地方人大，等待来年地方“两会”时批准。

掌管着东部沿海某地级市“钱袋子”的刘局长，每年入秋都倍感不轻松。他本来可以早点开工，但因为市里一大笔开支需要省里的转移支付，而省里的一些开支要等中央转移支付，中央转移支付还要当年3月的全国人大批准，一来一回，四五个月过去了。

就在刘局长偶尔抱怨时间紧、任务重的当口，时常会出现这样的情况：突然一份文件下来，要求地方为国家支持项目提供配套资金，或者强调某项重点支出要占财政一定比例，“整个预算的盘子全被打翻了”，他顿感压力陡增。压力传导到下面的县区，又被放大了数倍。

按照现行的预算法规定，中国的地方预算编制难倒了无数像刘局长这样的地方财政首脑，转移支付是其中的一个大问题，因为地方政府有将近一半的财政收入来源于中央和上级部门的转移支付。

此次预算法修正案四审，在东部沿海某地级市财政局刘局长看来，最核心的就是涉及转移支付中的一条：“专项转移支付不得要求下级提供配套资金，上下级共同承担的事项除外”。

所谓配套资金，是指中央安排投资的项目落到地方，需要由地方出钱的那部分。以农业为例，2014年农业综合开发各省市需要配套的资金比例基本上在40%到200%之间。地方配套资金曾在2009年金融危机时，发挥过巨大作用，当时财政部对配套资金的要求极为严格。

这给一些地方造成了苦恼。一位东部省份的县财政人士说，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，“所有的预算等于白做”。

刘局长深有同感。他说，如果没有那么多配套资金，我的压力会小很多，下面县区的压力也会好很多，不至于让一个配套资金把预算盘子全部打翻的情况出现。

事实上，早在预算法修正案三审时，就对配套资金作了原则规定，“上级在安排专项转移支付时，一般不得要求下级政府提供配套资金”。据参与预算法修改审议人士透露，有的人大常委会委员认为这句话过于原则，不好操作，四审时进行了调整，改为现在的表达。

在预算法修正案四审中，类似的讨论颇为常见。

曾数次参与预算法修改审议的中国政法大学教授施政文告诉经济观察报，预算涉及到多级政府关系怎么调整，还涉及到政府和人大的关系，涉及到公众怎么参与进来，这三个关系都是国家最根本的最重要、最核心的关系和权力，“改革就触及到关键问题，进入深水区，它的障碍之大可想而知，注定预算法修订之途不是那么平坦。”

博弈

刘局长更为关心的中央和地方财政关系，就没有被写入预算法修正案。

经济观察报获得的修正案四审稿显示，央地财政关系继续沿用着2011年12月国务院的修改方案：即各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制;这也是对十八届三中全会精神的回应，前者要求现有中央地方财力格局保持一个相对稳定的大框架。

全国人大相关人士对经济观察报说，财政管理体制到底应该由人大来定，报人大审批，还是由国务院规定，报人大备案，在预算法修正案的审议过程中一直有争论。事实上，整个预算法修改的过程，类似的博弈一直在继续。

现行预算法是在2000年前后正式提出修改的，虽然直到2004年，第十一届人大才把预算法修改列入立法规划修订，但最早在2002年时，全国人大常委会预工委就已经开始筹备预算法修改的草案。

知情人士透露，当时全国人大常委会预工委到全国各个省，包括财政部门调研，并没有事先与财政部联系，“因为两家合在一起搞，总要得有一个牵头，不能俩个都说了算。人大自己对这个问题先有研究调研、亲自起草，也为将来在预算法修改立法过程中发挥积极作用，做一个必要准备，以争取主动”。

但后来这个预算法修改在征求了财政部意见时，财政部的反馈是，按照这个草案，预算没办法搞，做不了。上述人士说，当时的草案里就有不少是现在四审稿中的内容。

上述人士表示，后来在2011年12月和2012年6月交由当时全国人大常委会审议的《预算法》一审、二审稿，实际上是由预工委和财政部共同起草的，而且是另起炉灶重新写的，没有按原来预工委最初的草案来改。“重新弄的时候，实际上是财政部起主导作用，或者说财政部起的作用要大于预工委的作用。财政部起草了主要条款，预工委协商让步了很多，更多的是同意财政部的意见。”该人士说。

不过，预算法修改的这两次审议均未获通过，二审稿在公开征求意见时收到了30多万条回复，其中有实质性修改意见的是近其中2万人提出的3.4万条。由于争议过大，预算法修改一度几近停滞。

2013年10月召开的十八届三中全会，提出要推进财税体制改革，而其中的一些要求大大突破了现行预算法的规定，这成为重启预算法修改的一个契机，并直接促成了此后三审、四审稿的出炉。

从三审稿开始，对预算法修改主导权的博弈，让位于对立法和改革之间关系的讨论。事实上，1993以后的中国财政管理制度改革，如部门预算、政府采购、国库制度等早已经突破了对现行预算法的规定。

但施政文认为，那个时候中国在处理立法和改革的关系上跟现在做法不一样，存在一些问题。比如，改革可以突破法律，法律却不修订。他表示，现在的改革应该在法律的框架内进行，这也是高层在今年深化改革领导小组有一次会上表达过的观点，即改革要在法制的轨道上进行，要于法有据。

有限放权

预算法修正案对地方债务的规定，被大多数专家看作是在为财税体制改革开口子。

从经济观察报获得的预算法四审稿来看，虽然对地方债务还是保持了谨慎的态度，但允许地方列赤字和有限发债已经大大突破了现行预算法的规定。

四审稿要求，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”并且，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

在四审稿上会之前，部分专家认为，现在地方债务由中央控制额度，并且决定是否发债太严格，应该将控制权下放到省，由省来控制，理由是中国各个省的财政基本面还是比较好的，需要发债的还是市县这一级。

在四审稿中，可以说基本允许了地方政府赤字也就是债务的存在，但是又做了严格的要求，对于地方债务，堵前门、开后门的意思体现非常明显。尽管全国人大相关人士介绍在地方债务时称，地方举债由中央批准控制，并不是31个省市，每个地方想发就能发的。

实际上，地方债的问题，从之前的限制，到四审的开闸，是一个不断完善的过程。

在四审稿中还明确，“地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。”追加了“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

上述全国人大相关人士称，关于资金用途，是四审稿中增加的，只能用于公益性资本支出。这也是中央文件和中央确定的，为了对地方债实现从严从紧管理。因为资本支出是同经常性支出相对的，能够形成资产的那些支出，不能用于消耗、不能用于当年度消耗掉，这是对举债用途和举债资金做的规范。

四审稿中进一步强调，除了法律规定的形式外，地方各级政府不得以任何形成举借任何债务，除了预算法和其他法律规定以外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保。同时在人大的审查重点中增加了两条与地方债务相关的，分别是重点支出和重大投资项目的安排是否适当，预算安排 举借的债务是否合法，合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

另外，预算法对地方政府债务规定的问责制度，规定了严格的法律责任。地方政府违反预算法规定举债的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处理结果是撤职和开除。

全国人大相关人士解释，这是希望通过一系列的规定，达到一个目标，就是对地方政府债务一方面开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里。(记者 杜涛 李孜)