基层财政“第二国库”乱象

　　基层调研发现，有的县财政局竟然有几十个财政专户，这意味着把钱放到了几十个口袋，容易滋生腐败

　　第一财经日报 陈益刊 徐燕燕

　　“一到节假日甚至不是节假日，有些人(领导干部)就到处跑，还带着一大家子，吃好的，住好的，玩好的，大江南北，长城内外，哪儿好就往哪儿去。不少是公款消费，财政成了他们家的钱包，财政局长成了他们家的管账先生。”

　　这是近日《十八大以来重要文献选编》中披露的中共中央总书记习近平内部讲话的片段，这段话也对地方财政部门加强约束提出了要求。

　　财政部门想实现这一华丽转身仍面临很多挑战，其中之一就是如何把钱都放到一个钱袋子里。

　　这个钱袋子就是国库单一账户，理想中的情况是政府的钱都应放到这里，不过现实是，它一直遭到“第二国库”——财政资金专户(下称“财政专户”)的挑战，由此带来了财政资金被挤占、挪用乃至使用不透明而产生腐败。

　　近日，财政部驻山东专员办一处处长刘忠庆发现吉林一个县财政局竟有几十个财政专户，感叹这是“奇观”。

　　而相对于财政专户清理之前，几十个并不算多。

　　上海财经大学公共经济与管理学院副教授徐曙娜告诉《第一财经日报》记者，在上世纪90年代初期国库集中支付制度实行之前，一些地方政府甚至有几百个财政专户。

　　尽管财政部在大力清理财政专户，甚至明令禁止新设专项支出财政专户，但目前仍面临着诸多挑战。

　　财政专户“肢解”国库

　　简单说，财政专户就是财政部门将一部分资金放到商业银行，实行专户管理、专项核算、专款专用的一种财政性专项资金账户。设立财政专户的初衷，是为了防范专项资金遭挪用、挤占等违规问题。

　　但实践中，国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，这导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。

　　今年审计署审计9个省本级、9个市本级和18个县发现，地方政府通过将财政收入滞留在财政专户或过渡户等少反映收入823.31亿元。

　　徐曙娜告诉《第一财经日报》记者，目前地方财政专户主要包括三大类，一种是国家要求设立的财政专户，如社保基金专户等；第二种是一些地方政府自有收入，如地方上的拍卖车牌收入；第三种是从一般预算中提出的资金放到财政专户，如粮食风险基金等。目前财政专户问题多出现在政府自有收入上，在这块儿多个财政专户的设立会导致资金使用效率低，透明度低，甚至滋生腐败。

　　“好比你把钱放到一个口袋里，就方便管理，但是若把钱放到几十个口袋里，那就不便于管理、协调，导致资金沉淀，使用效率低。而且口袋里的钱被人拿走了你可能都不知道，这容易滋生腐败。”徐曙娜称。

　　为了将政府资金都纳入国库管理，财政部近几年清理财政专户。今年5月底财政部公布的《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》中更是明确要求，从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户；目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。

　　而8月底通过的新预算法也明确要求，“政府的全部收入应当上缴国家金库(下称‘国库’)，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”这从法律上确定了国库集中支付制度(又称国库单一账户制度)。

　　利益固化阻碍清理

　　财政专户清理工作进展显著，但在县乡一级仍遭遇到不小的阻力，这首先就来自地方政府和银行的利益关系。

　　与企业和个人存款相比，财政资金相对稳定，存量较大。因此在商业银行绩效考核压力逐年增大的前提下，财政资金成为各家商业银行存款竞争的优质资源。财政部门为平衡各家商业银行关系，经常将同一性质或同类性质的资金在多家商业银行开立专户。

　　在国库开设专户的财政资金按同期人民币(6.1500, 0.0005, 0.01%)活期存款利率计算，而商业银行为财政专户资金计付利息所使用的利率要高于活期存款利率。在利益驱动下，财政部门利用政策规定宽泛等漏洞，将大量资金存放在商业银行开设的专户里，以获取高额利息。

　　江西某市财政局一位官员告诉《第一财经日报》记者，2005年的时候该市有100多个财政专户，清理之后，现在大概在30个。

　　该官员表示，地方政府完全可以把这些不同银行开设的财政专户整合成一个银行账户，然后根据不同项目开设子账户即可。但这样会影响到一些银行的利益。“现在的阻力是，开户的国有银行、农村信用社等都是伴随着地方财政的成长而成长的，财政部门也是它们的重要客户，同时银行也为地方发展做出了贡献。财政专户的压缩会影响银行的‘拉存款’任务，地方政府会对它们‘开绿灯’”。

　　该官员并不否认一些领导在选择财政专户开户行时存在猫腻，“比如某领导跟某银行关系好，自然会倾向于在这个银行开设专户。这也是目前统一财政专户改革的难度所在”。

　　其实，财政部对于地方政府在银行开户也做了诸多限定。在去年4月颁布的《财政专户管理办法》中，县级财政部门开设社保基金财政专户原则上不超过3个；财政部门开设非税收入财政专户在同一家银行只允许开设1个；其他性质形同或相似的资金原则上应在1个财政专户中分账核算。

　　仍有完善空间

　　除了固化的利益阻碍了财政专户的清理，一些县乡财政对国库集中支付制度改革的认识不到位，重视程度不够，习惯于传统的财政资金运作模式也是一大阻碍。

　　刘忠庆在调研吉林省五县(市)发现，当地政府将本级预算中行政运行经费纳入国库集中支付管理，而将项目资金纳入财政专户管理；仅将一小部分项目资金纳入国库集中支付试点，实则国库集中支付制度并未推开；仅将财政供养人员的工资纳入国库集中支付，其他财政资金仍沿用改革前的支付方式。

　　这也就出现了其中一个县的财政局竟然有几十个财政专户的奇观。吉林省财政厅科研所所长张依群告诉《第一财经日报》记者，吉林省在几年前对财政专户已经进行了清理，但财政专户过多与现行财政体制也有关系，即专项转移支付过多过滥。

　　徐曙娜称，地方政府财政专户太多，可能是拿了一个专项资金，就设立一个财政专户。

　　而近几年，财政部正在大力减少专项转移支付的额度，扩大一般性转移支付。