行政强制执行制度是我国一种非常重要的法律制度，它在保障国家机器运转及维护社会公共利益中起着不可或缺的作用。由于政治理念及法律传统等多种因素的影响，我国实行的是一种“双轨”的行政强制执行制度，即行政机关和人民法院为行政强制执行的共同主体。这种“折衷”的行政强制执行模式虽有一定优点，但它在理论上的缺陷是显而易见的，其在法律实践中更是呈现出诸多的弊端。行政强制执行体系与结构的混乱，以及在法律实践中遇到的困境，引起了社会各界的广泛关注，法律界对该制度的构建与完善争议也不绝于耳。本文针对我国“双轨”强制执行制度存在的问题，构想从案件的类型入手，对人民法院及行政机关的角色进行合理定位，工作进行有效分工，让司法与行政逐步回归本位，使二者能各司其职，互相配合，优势互补，逐步改变当前我国行政强制执行的现状，建立起一种更为合理的、既注重执行效率，又注重人权保护的强制执行制度。

一、行政强制执行的概念及特征

(一)行政强制执行的概念

对于行政强制执行的概念，学术界从九十年代初期就开始有不同的争论。 争议主要围绕着法院是否是行政强制执行的主体进行，随着学术理论的深入及司法实践的不断发展，目前观点渐趋一致，即行政机关和人民法院均是我国行政强制执行的主体。《行政强制法》最终将其定义为“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”。

(二)行政强制执行的主要特征

从《行政强制法》对行政强制执行所下的定义，结合现实的司法实践可以看出，行政强制执行有以下几个主要特征：

1、执行主体为行政机关及人民法院。在我国，行政机关和人民法院是行政强制执行的两大主体。根据行政强制执行权法定原则，行政机关有无强制执行权只有法律才能设定，没有行政强制执行权的行政机关只能申请人民法院强制执行。特别法规定的部分行政机关既拥有强制执行权，也可以申请人民法院强制执行，则依照特别法的规定执行。

2、执行前提是公民、法人或其他组织在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定所确定的义务。此处的“不履行”既包括完全不履行，也包括不完全履行，还包括没有在行政机关指定的期限内履行，无论哪一种情况，均属于“不履行”的范畴。 行政决定一经作出即具有公定力、确定力和执行力，行政机关作出行政决定后，在法定期间内，行政相对人未履行行政决定所确定的义务，又放弃了自身救济的权利，妨碍了正常的行政管理及运行秩序，这是行政强制执行的基本前提。

3、执行内容是行政机关作出的已经生效的行政决定。行政决定的内容必须要有执行的对象，或是金钱的支付，或是对物的执行，或是对行为的执行等，没有执行的内容和具体对象，行政强制执行也就无从谈起，同时，该行政决定必须是已经生效的，在行政复议和行政诉讼期间，尚未生效的行政决定，不能采取行政强制执行措施。

4、执行目的是通过强制的手段使行政相对人履行行政决定内容，确保合法的行政决定得以实现。行政相对人不履行行政决定所确定的义务，妨碍正常的行政工作秩序，损害了公共利益，对其进行强制执行可以维护正常的行政工作，确保行政法上秩序的实现。

二、国外强制执行模式分析

行政机关作出行政决定后，如果义务人在法定期间内没有履行，此时由哪个机关进行强制执行，是一个需要探讨的兼具理论与现实的问题。具有作出行政决定权力的行政机关，不一定拥有强制执行的权力，也不一定是实施强制执行的机关，行政决定的作出权与强制执行权不是合二为一的，二者进行了分离。由此就演绎出了如何科学合理地分配强制执行权、如何确定行政强制执行机关这一问题。依照瑞士法学家卡尔.布莱纳的勾画，行政强制执行的主体由请求权的提起者、请求权的确认者与执行者三部分构成。 当今世界各国，由于历史传统、价值取向及诸多现实因素的不同，对行政强制执行主体分配的规定也迥然不同，大致可以分为以下几种模式：

(一)以德国、奥地利为代表的大陆法系国家实行的行政机关自行强制执行模式

德奥作为大陆法系国家的代表，历来将行政强制权看做行政权的一部分。在德国，行政强制执行权独立于司法执行权， 行政机关作出行政决定后，无需经过司法机关，即可直接自行采取有关强制措施。这种行为以行政当局主动、直接和自为地对当事人采取国家强制执行措施为特征。 所以德国行政决定的作出者与执行者皆为行政机关。奥地利的行政强制执行虽然司法机关也可以作为强制执行的主体，不过行政强制执行的主体则是行政机关为主，司法机关执行仅是作为一种辅助存在。德奥模式的核心就是行政机关自行实施强制措施进行强制执行，无需司法机关审查就能完成整个行政行为。值得一提的是我国台湾地区在1998年出台了新的《行政执行法》，将行政强制执行权收归行政机关，法院不再拥有强制执行权，由此完成了由“双轨”执行模式到“单轨”执行模式的转变。

(二)以美英等普通法系国家为代表的司法机关强制执行模式

在普通法系国家，行政强制权被理解为司法权范畴而非行政权范畴。 在美国，行政机关一般情况下无权直接对自己做出的行政决定进行强制执行，当行政相对人不履行义务时，行政机关只能够向法院提起诉讼，由法院以命令形式来督促当事人执行，来确保行政机关请求的实现。英国在强制执行中一般做法是实行“强制执行令”的方式，即法院颁布强制执行令来完成行政强制执行，行政机关自力执行在特定条件下作为辅助存在。英美模式的核心就是行政机关不能单独完成行政强制执行，需要依赖人民法院才能达到执行目的。但是在美英这种模式下，法院并不是执行最终具体的操作者，它所参与的仅仅是其中的审查环节，执行部分则交由行政机关来完成。

(三)以法国为代表的强制执行模式

法国实行的是以一种“执行罚”的制度，以行政刑罚或刑罚督促相对人完成行政决定所确定的义务。整体上法国的行政强制执行制度更接近于英美法系国家，即主要由法院对违反行政义务(不履行义务)者施加刑罚制裁。 法国认为行政决定的执行机关与作出机关不同才更加合理，这样则可以避免决定权与执行权合一带来的诸多弊端。所以其采取司法机关对义务人施加刑罚的方法，依靠义务人对刑罚的恐惧来督促其履行行政决定。同时，在法律无明文规定，又需要采取即时强制的情况下，行政机关也可以使用强制力量直接采取强制措施。 所以法国模式的核心为通过刑罚的方式强制义务人履行义务。

纵观当今世界主要法域的行政制度，德奥模式是以行政机关自立执行的代表，强制执行无须经过司法机关;美英模式虽然经过法院确认，但是法院裁决后的执行仍由行政机关进行。虽然行政决定与执行的主体是分离的，行政审查与执行的主体也是分离的，但是这些国家行政强制执行的一个共同特点是无论法院是否作为审查确认者的角色出现，最终具体的执行都是由行政机关来完成。

三、我国现行强制执行模式

在现行阶段，我国行政强制执行的模式，根据《行政强制法》、《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，大致可以概括为“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”。 这种模式即是我国现行法律规定的：有强制执行权的行政机关，具体行政行为的强制执行由行政机关自行实施;没有行政强制执行权的行政机关，具体行政行为的强制执行由行政机关申请人民法院强制执行。

我国实行是一种“折衷”的行政强制执行模式，即“并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政强制执行权归集于司法机关而排斥行政机关的行政强制执行权。……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律法规明示”。 我国的行政强制执行之所以实行这种“双轨制”，是由以下多方面因素综合决定的：

(一)政治理念和法律传统的影响

大凡世界各国，法律传统及价值取向无不在法制发展史上留下深深的烙印。对行政强制执行的效率的高度重视，是我国历来的司法及行政传统。过于注重执行效率，则容易忽视在执行过程中对人民权益的保护，而对于效率与质量这一对矛盾体，在实践中很难加以平衡和把握，所以片面地重视高效率，就容易导致执行弊端的产生，如执行当中忽视了人权的保护、侵害了被执行人的合法权益等等，个别地方的行政机关为了政绩需要，执行时不计手段，引发了人民群众的不满，导致政府信誉度和公信力下降。我国行政强制执行的价值理念应该是在尊重和保护人权的基础上注重效率的提高，而不能片面的追求执行效率，在强制执行上，也应该两手抓，两手都要硬。因此，让一部分行政强制执行通过中立的人民法院来审查和执行，合理把握执行效率和人权保护的平衡点，有利于解决这一难题。

(二)现实执行的需要

当前我国行政机关的执行机构发展不健全，执行手段单一粗糙，行政执法人员执法意识不高，水平参差不齐，行政机关滥用行政强制权的现象不时发生。这些矛盾和弊端的产生，使得行政机关的强制执行公信力严重下降，如果再仅仅让行政机关自己作出行政决定，然后自己实施执行而无人进行监督，在当前社会显然会产生更多的矛盾，不利于法治政府和和谐社会的建设。此时，行政机关需要借助一个外力来平衡这些矛盾。人民法院是一个中立的审判机关，由部分没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院不仅可以加强对行政机关的执法监督，还可以保障因为各种原因放弃了救济权利的义务人合法权益不致受到损害。并且部分案件专业性和技术性较强，法律规定这些行政机关保留自行强制执行的权力，也可以更好地提高执行效率，降低执行成本，保护社会公共利益。

(三)法治及历史轨迹的影响

“双轨制”的执行模式并不是一朝一夕形成的，我国关于行政强制执行的探索和实践起于80年代，此时行政机关权威不足，执行手段单一，在人们眼中，由人民法院负责强制执行，似乎比行政机关实施更具有权威性和严肃性。马怀德教授认为：“目前非诉行政执行制度的形成不是立法者科学设计的产物，更大程度上是法律法规等规范性文件渐进式发展的实践形成的格局，从执行主体上将行政强制拆分为法院执行和行政机关执行有着我国法治发展特殊规律的痕迹。”