中共十六届四中全会提出了加强党的执政能力建设和采取科学的领导制度和领导方式。如何使我们党成为科学执政，民主执政，依法执政的政党，是当今社会对中国共产党的时代呼唤，更是对具体执行党的路线、方针、政策的政府的时代要求。因此，作为行使行政管理职权的政府，就是要在管理国家事务过程中，把党的意志和党的执政能力充分体现。这就要求政府要穷尽一切行政管理手段，寻找最佳管理方式，树立和谐管理理念，建立和谐管理模式，构建和谐社会。而诸多管理方法中，惟有行政合同最能体现以人为本的行政管理理念，也最能在行政主体与管理相对人之间架起和谐的管理与被管理的行政运行桥梁。行政合同与原来以命令强制为特征的行政行为相比更温和、更富有弹性。由于行政合同的出现，大行政合同案件也不断进入到诉讼中来。因此，研究行政合同案件审理中出现的新情况、新问题，统一行政合同案件的审理和裁判规则，具有十分重要的意义。

　　一、行政合同的概念及特征。

　　合同，又称契约，原来是民法上的概念。是指当事之间设立的具有权利义务内容的协议。行政合同又称行政契约，是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人或其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。

　　行政合同与民事合同虽然都是双方或多方当事人在平等互利基础上达成的协议，但两者有一定的区别，行政合同与民事合同相比具有以下几个方面的特征：

　　1、行政主体特定性。所谓行政主体，是指依法享有行政职权，能够以自己的名义作出行政行为，并独立承担法律责任的组织。包括两个部分，一是行政机关，二是法律法规授权的组织。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。而且行政主体在合同中处于主导地位并享有一定的行政特权， 通过合同的方式行使行政管理权。但是并非行政机关签订的一切合同都是行政合同，只有当行政机关以行政管理为目的并以行政主体的身份签订的合同，才是行政合同。当行政机关为了实现一定的民事目的，而与其它平等主体签订的合同，即为民事合同。

　　2、合同目的明确性。行政合同与民事合同的本质区别在于合同的目的是行政主体为了履行行政职能，行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。

　　3、合同内容法定性。行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。行政主体只能按照法律的规定提出邀约邀请，相对方只能表示接受。

　　4、意思表示一致性。行政合同属于双方行政行为，双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然，双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务，行政管理相对方则是为了营利。

　　5、合同履行优益性。在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除合同，而作为相对方不享有此种权利。

　　6、法律调整特殊性。行政合同的内容除少部分受民商法调整外，总体上是受行政法调整的，行政合同纠纷主要应当通过行政法的救济途径解决。

　　二、行政合同的类型。

　　在现代行政中，行政合同的适用十分广泛，可以适用于不同的领域，目前，我国的行政合同主要有以下几种：

　　1、国有土地使用权出让合同。这是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。国有土地出让合同是一种比较典型的行政合同，国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者签订，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督，对使用者没有按合同的约定开发利用土地，或者改变土地用途的，有权进行纠正，并进行处罚，或者无偿收回土地使用权。国有土地使用权出让合同由《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》创设，同时受到《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律的规范。

　　2、全民所有制工业企业承包合同1。全民所有制工业企业承包合同是由人民政府指定的有关部门作为发包方，实行承包经营的企业作为承包方，双方协商一致而签订的国有企业承包经营合同。行政机关签订合同的目的是为了提高企业经济效益，促进经济快速发展。行政机关在合同履行过程中享有行政优益权。有权按照合同的规定，对承包方的生产、经营活动进行检查、监督;承包方完不成合同任务时，应当承担违约责任，并视情节轻重追究企业经营者的行政责任和经济责任。同时，行政机关可以为合同的履行提高优惠条件，如价格优惠、政策优惠等。

　　3、行政赔偿合同。行政主体因其违法的行政行为造成相对人实际损失的，可以根据国家赔偿法等相关规定，就赔偿数额、条件、方式等与相对方进行约定，签订行政赔偿合同。

　　4、行政补偿合同。行政主体为了社会公共利益，征用相对人的财产并给予适当补偿。这类合同主要用于城市、道路、交通、水利等基础设施建设领域。《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》对此都有明确的规定。在该类合同中征用部分属于单方行政行为，即征用是行政主体的单方决定，而补偿双方可以进行协商，即如何补偿以及补偿数额的确定等，必须经过与相对人协商后达成一致。

　　5、国家科研合同。国家科研合同是行政机关与科研机构就国家重大科研项目，国家提供资助，科研机构提供科研成果签订的协议。它以公共利益为目的，往往是为了完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目的开发，由政府牵头参与，与科研机构签订合同，政府提供资助，科研机构完成项目开发后将成果交付政府。

　　6、农村土地承包合同。农村土地承包合同是农村集体经济组织成员与本集体经济组织签订的土地承包合同。是我国出现最早的行政合同，受《中华人民共和国农村土地承包法》的调整。

　　7、国家订购合同。国家订购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要，与相对人之间签订的订购有关物资和产品所达成的协议。国家订购合同不同于民事合同中的买卖合同，行政机关的意思表示在其中起着主导作用，相对人必须认真完成合同中所规定的具体事项，不能拒绝，但双方在费用、方式等方面可以协商。我国目前军用物资和其他有关国防物资的订购，一般都采用订购合同的形式。粮食、棉花、烟草等订购合同，是以国家提供优惠条件并保证收购，农民向国家缴纳粮食、棉花、烟草取得报酬为内容，由各级人民政府及主管部门和农民之间签订的协议。

　　8、公共工程建设合同。是指行政主体和建筑企业达成的由建筑企业负责公共工程的施工建设，行政主体支付一定价金的协议。该合同受到《建筑工程勘察设计合同条例》、《建筑安装工程承包合同条例》及《合同法》、《招标投标法》等相关法律法规的规范。如修建国道、飞机场、大型桥梁、大型供水、供电、供气工程等工程合同。

　　9、计划生育合同。计划生育合同是指计划生育管理部门与育龄夫妇之间，就育龄夫妇按国家计划生育指标生育，国家为其提供一定优惠所达成的协议。合同将国家控制人口生育的行政要求具体化为双方的权利义务。此类合同由《人口与计划生育法》及有关地方法规或规章加以规范。

　　10、转让财产合同。是指合同当事人转让财产所有权或使用权的合同，如个体户向政府捐款，并要求该款项用于某种公共事业的协议。

　　11、行政委托合同。是行政主体将自己的某一事务交另一行政机关或相对人办理的合同，如公安机关的委托调查。

　　12、治安管理责任协议。公安机关与相对人就治安管理事项达成的明确各自责任的协议。此类合同并非法律所创，而是公安机关自发运用的一种手段。“杨叶模式”是一个成功的典型。2

　　13、承诺告知协议。所谓“承诺告知”，就是在企业提交开办申请时，各行政管理部门通过书面形式，将所涉及的法律法规及规章和相关技术规范中规定的企业设立和开业应当符合或者达到的条件、标准和要求，清楚地告知申请人，申请人只需签字盖章，承诺履行相关告知事项，就可以拿到工商营业执照和相关的许可证3。

　　14、聘用合同。行政机关与应聘者签订的关于由后者担任公务员或其他职务及双方权利义务等事项的协议。

　　15、行政边界协议。是由两个不具有隶属关系的地方政府之间就毗邻行政区域界限争议达成的协议。该协议受《行政区域边界争议处理条例》规范和调整。

　　16、政府特许经营合同。是指政府对涉及公共利益的项目，不是自己直接经营管理，而是与相关企业签订合同，由企业按照合同约定的方式、价格等进行经营活动，从而充分保障社会公共利益的需要。如政府为了保障城市居民供水，与供水公司签订合同。

　　17、政策信贷合同。国家为了扶持某些事业的发展，以成立国家开发银行等政策性银行的形式，向特定项目或事业提供低息贷款。企业必须承诺一些符合政策性贷款条件的特殊政策规定，并接受银行和政府主管部门的监督。

　　三、行政合同的功能。

　　在现代行政中，行政合同作为一种新型的行政方式，能够越来越为人们所接受，是因为行政合同既不象行政命令那样强硬，又不象民事合同那样自由随便，是一种富有弹性和灵活性的新型管理形式，具有传统的行政行为所无法替代的功能。

　　1、减少行政阻力功能。传统的行政模式是国家的政策靠政府单方的强力推行。现代行政模式下，政府往往须得到相对人的自愿合作才能取得理想效果，而行政合同在获得相对人自愿合作方面具有突出的优势。行政目的通过行政合同的自觉履行来实现，行政强制手段只是一种次要的辅助手段。行政合同在获得相对人合作，减少行政阻力方面具有卓越的功能。

　　2、明晰权利义务功能。行政合同是在依法行政理念支配下使契约自由原则在行政管理领域内尽可能发挥，所以行政行为由于其通过合同的方式使双方当事人的权利、义务关系确定和明晰，从而使行政主体将要达到的行政目标予以明确落实，从而保障行政目标的顺利实现。

　　3、扩大行政参与功能。行政合同可以扩大行政参与，更好地发挥行政相对人的积极性和创造性。在行政合同这种新型的管理形式中，由于对行政目标的实现方式以及内容的选择，由行政主体与相对人协商确定，并将相对人是否同意作为行政合同能否成立的主要条件，对行政相对人来说，订立行政合同的过程即是参与行政管理的过程，这样可以使他们更好地发挥积极性、创造性。

　　4、化解矛盾纠纷功能。行政合同的订立使合同双方的争议更易于解决。行政合同因其双方权利、义务关系的确定性、明晰性，双方在发生争议后，比较容易通过法律途径化解矛盾纠纷。

　　5、补充法律不足功能。行政主体通过行政合同，在法律没有规定的情况下与行政相对人，通过合意来形成其所预期的行政法上的权利义务关系，从而达到弥补立法的不足，并在一定条件下替代立法规制的效果。

　　6、变革管理观念功能。行政合同的出现引起了观念上的巨大变革，在理论层面，对现代行政法的概念、基本原则以及制度创新、对市场经济下行政管理方式和管理体制的变革都有积极意义。

　　7、平衡公私权益功能。在规制行政中，代表公益的具体行政行为以单方意志和强制手段为主要特征，与相对人的私益之间是命令与服从的关系，行政公益往往不顾及私益的存在，公益高于私益，这种行政手段如果使用不当，则会对私益造成损害。而行政合同作为一种特殊的行政手段，可以维持公益与私益的平衡，相对人的正常利益可以得到满足，行政管理目标可以得到实现。

　　四、行政合同司法审查的依据。

　　行政合同是权力因素与契约精神的有效结合，一方面它是 行政主体与相对人之间通过相互交流与沟通而达成的协议;另一方面作为签约一方的行政主体仍保持其原有公权力的身份，以保证行政目的的实现。由于行政合同中权力因素的存在，使得行政合同案件自然应当定性为行政案件。 因此，对行政合同案件设置应不同于私法契约案件的审判机制。一方面可以监督行政机关依法履行职责，防止行政机关以订立合同的方式规避法律;另一方面可以加强对行政机关的强权进行监控，防止行政机关利用强权或滥用职权，侵害另一方当事人的合法权益。

　　1、司法审查的理论依据。

　　第一、行政合同是行政主体行使行政管理权的一种具体行政行为。现代行政中，行政权经常使用法律规制相对缓和的非权力行政形式，即行政合同作为权力限制的替代物而发挥作用，从而确保现代行政的民主，实现国家行政的目的。尽管行政相对人是为了追求民事或经济利益而与行政机关协商一致缔结行政合同，但其利益的实现却以行政管理目标为前提，如承包合同中只有完成承包指标，承包人才有奖金，若未完成承包指标则不能取得原工资4。可以说：“行政合同是双方当事人为实现彼此间不同的但相对应的目的而签订的协议，相对应的目的就是实现行政管理目标”5，因而它是通过合同这种特殊形式间接行使国家行政管理权的一种具体行政行为。

　　第二、行政合同中双方当事人法律地位不平等决定了它受特别行政法律关系的调整。行政主体作为合同中的一方当事人，具有双重身份。它既是签订行政合同的一方当事人，又是主管该项合同的管理人。在合同履行过程中，行政主体享有一些特殊权利，能够管理、监督行政合同，并对违约人依法给予制裁。如行政主体对出让的土地的使用、转让、抵押、出租等的监督，可以促使相对人合理开发和利用土地资源，提高国有土地资源的利用率。在相对人有严重过错违约时，行政主体亦可单方面行使制裁权，可以解除合同且不予相对人以任何补偿6。既然行政主体和相对人是在不平等地位下订立和履行行政合同，合同的目的在于实现国家的行政管理，内容涉及国家和社会公共事务，因此行政合同具有可诉具体行政行为的特征，应受特别行政法律关系调整。

　　第三、行政合同中双方当事人意思自治的限制，决定行政合同应适用行政实体法律规范和行政诉讼法律规范，通过司法审查程序予以解决。行政合同是双方当事人意思表示一致的协议，这是其合同性的主要表现，体现了民商法的自治原则。但行政合同的目的在于更好地完成行政管理，这种意思表示在实质上要受到法律、法规及计划的限制。行政合同纠纷发生后，应主要依据行政实体法律规范和行政诉讼法律规范进行调整。

　　2、司法审查的法律依据。

　　行政合同基于行政法律关系而产生，无论是合同的内容，还是合同的订立和履行，都具有行政行为的色彩。法院对行政合同案件的审理，从实体上应首先适用行政法律规范，包括各种行政基本法律和单行的法律、法规，甚至可以参照规章。如原国家土地管理局于1995年7 月颁布的《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，可以作为法院审查行政主体与相对方签订国有土地使用权出让合同时出让金是否合法的一个重要法律依据，并依此认定土地使用权出让合同是否有效，进而追究违法签订行政合同的行政主体的责任。然而，尽管我国行政合同涉及的领域目前比较宽泛，但由于行政合同的立法不完善，给司法审查带来相当大的困难。为了弥补行政立法方面的不足，在司法审查时亦有必要依据相关领域的经济和民事法律法规与规则。同时，我国正处于体制转轨时期，行政合同、经济合同和民事合同的性质界定和范围归属均受政治、经济体制的影响，在一个较长的时期内处于相对不确定和不稳定状态，因而对行政合同的司法审查不能绝对排除经济法律法规和民事法律法规的适用。因此，应根据行政合同的特别法规和法律关系的具体性质，适用相关的行政与民事法律规范和规则。

　　五、行政合同的司法审查原则。

　　行政合同是在非平等主体之间签订的、以实现某种行政管理为目的新型合同，它具有合同的一般共性，同时又是行政主体行使的区别于一般权力性质的一种特殊形式的具体行政行为。因而对行政合同的司法审查，既要遵循行政诉讼的基本原则，对行政合同行为的合法性进行审查，又要遵循合同的一般规则，对合同的效力予以审查和认定，以达到最终解决合同纠纷的目的。

　　1、合法性审查原则

　　行政合同的合法性审查和单方行政行为的合法性审查具有共同特点，即对具体行政行为是否合法作出评价，包括行为的主体、内容和程序是否合法。但行政合同又具有合同的一般特点，如订立合同的主体资格、合同的内容和形式是否有效、合同双方当事人变更和解除合同是否合法、违约责任的承担等。由于实践中大量的行政合同纠纷都是因行政主体违法或不当行使特权而引起的。行政特权一方面使行政合同按照既定的目标顺利有效地进行，为国家实现行政管理所必须;另一方面由于行政主体违法或不当行使特权给相对方造成损失，使合同对方当事人的权利无法实现，违背了法治行政和行政合同的宗旨，故而对行政合同行为的合法性审查重心应放在行政主体签订和履行合同的行政特权是否合法与适当、相对人的权利是否真正得到实现上。

　　2、过错责任原则

　　行政合同中的过错责任和民事经济合同中的过错责任是相同的，体现了合同责任的共性，即谁有过错，谁承担责任。行政主体因在合同的订立和履行中有过错而给相对方造成损失，应按实际损失大小进行赔偿。如果行政主体不履行或不完全履行合同而又无合法理由，则行政主体应承担违约责任。如果合同相对方有过错，则可能承担金钱制裁(包括违约金和赔偿金)、强制手段、解除合同等形式的制裁。

　　3、经济利益平衡原则

　　这一原则是对与行政主体签订合同的对方当事人来说的。这一原则既维持了合同双方当事人法律地位的平衡，同时又维护了双方的经济利益，使行政主体的特权和相对人的权利在实现国家行政管理目的的宗旨下相辅相成，体现了行政合同的功能与目的，实现了国家或公共利益与私人利益的平衡，也适应了行政诉讼司法审查的需要。

　　4、调解原则

　　我国行政诉讼法第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。 依法行政原则并非像自然科学那样客观准确，而是存有较大的自由裁量空间。在许多情况下，在法律的范围内，行政主体仍有较大的自由判断余地和裁量空间，因此，人民法院审理行政合同案件时，应在合法、自愿的原则上进行调解。

　　六、行政合同的审查内容。

　　行政合同案件与普通的行政案件不同，不论签订合同引起的纠纷，还是合同履行过程中产生的纠纷，行政合同双方当事人的权利义务都包含两个方面的内容，第一是双方当事人约定的权利义务，第二是法律法规规定的权利义务。各方当事人法律责任的承担，既要以法律法规为依据，也要以双方约定的内容为依据。因此，行政合同的内容将包含两个方面的内容，即合法性和合理性。人民法院在审查行政合同案件时，既要审查行政合同的签订、行政合同的内容、行政权利的行使是否合法，也要审查行政合同内容、履行方式等是否合理。

　　1、审查签订行政合同的主体是否合法

　　行政主体是订立合同的发动者，行政主体签订行政合同必须是与其依法享有的行政职权密切相关的合同，行政主体越权签订的行政合同是无效的行政合同。如果法律法规明确规定采用行政合同这种特定行政行为的话，行政主体不能任意改变，以强制代替协商，也不能强制无履行合同能力或条件的对方当事人签订行政合同。同时，行政主体必须严格依法行使职权，不能凭借自己的优越地位将某些法律未赋予的权利通过合同的方式使自己额外获有。合同的订立和履行必须严格按照法律法规规定的权限，不得擅自违反，否则所订立的合同无效。