行政合同，是指行政主体为了实现行政目的而与另一方当事人就行政法上的权利义务互为意思表示并达成合意的法律行为。行政合同的出现是现代公私法互相渗透互相影响的结果。合同原本作为私法范畴，引入行政领域后，便产生了一种不同于传统行政手段的行政方式——行政合同。这种新的行政方式以私法之长弥补传统行政之短并适应现代行政之需，以合同方式丰富行政的手段，以私法精神指引行政活动，从而在行政实践过程中提高了行政效能，弥补了传统行政权力手段的不足。随着给付行政、福利行政的发展，合同式行政方式在行政活动中日益占据重要地位。如此同时大量的行政合同案件开始不断涌现。如何积极稳妥地审理行政合同案件，合理解决现实中的行政合同纠纷，是一个理论和实务上都值得探讨的问题。

　　一、行政合同概况

　　行政合同与传统的单方行政行为有很大的不同。一般认为，行政合同具有以下特征：第一，行政合同的双方当事人中，必有一方是行政机关;第二，签订行政合同的目的在于实施国家行政管理活动，行政合同的内容涉及到国家和社会的公共事务;第三，行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件，不能以行政命令强迫当事人签订行政合同;第四，在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优先权。行政机关一方可以根据国家行政管理的需要，依法变更或解除，但作为另一方当事人的个人或组织不享有单方的变更和解除权。由于行政合同这种行为方式由于契合了现代公共行政、民主行政的发展要求，在政府活动中具有很多的适用空间。可以说，合同方式在行政法中的引入，已是一种世界性的潮流与必然的趋势。

　　在英国，行政机关签订的合同数量多、金额大，行政机关经常利用合同手段作为推行政策的工具。行政机关签订的合同除与商业有关外，还有事务承包契约(如政府通过签订承包合同将原来由内部机构实施或由政府负责的事务承包给私人)、行政机关之间的行政协作合同等。

　　在美国，合同在行政领域中的应用，可分为两类情形：一类是政府合同，受合同法的一般原则与特定规则的制约;另一类则是不属于合同法体系调整的、只具备合意或协商特性的任何一种方式，它并不属于严格意义上的合同，可以依非正式程序而发生。正如美国行政法学者施瓦茨教授所描写的一样：起初，政府合同所占比重很小，如今，以政府雇用和政府合同为表现形式的特许权以及其他契约现象，“几乎无处不有”。

　　在法国，行政合同广泛应用于经济发展和资源开发方面。政府在执行经济计划的时候，和企业界签订合同，向后者提供一定的援助，由后者承担计划中的某些任务。法国称这种执行计划方式为政府的合同政策，大大改进了传统的执行计划方式;此外在科研方面、教育方面及其他事项中，政府也往往与当事人签订合同，规定后者应当完成的任务。

　　在德国，行政机关在活动中，除使用单方的行政行为方式外，还可选择协商式的处置方式，与公民签订行政法上的合同，即行政合同或称公法合同。据德国学者介绍，行政合同由于获得了《联邦行政程序法》的确认和规范，其地位明显提高，在实践中的适用范围越来越广泛，其积极意义与作用也越来越突出。行政合同的适用范围不限于行政行为的涵盖领域，凡是不需要行政机关以支配者的地位做出单方面处置的法律关系，都可以采取合同方式处理。在立法上，不仅《联邦行政程序法》对行政合同有专章的一般规定，还有适用于特定行政领域的特殊合同的特别规定，如建设法关于“城市建设合同”的规定;在制度方面，设立了不同类型的合同(如对等合同与隶属合同、义务合同与处分合同、和解合同、双务合同等)、规定了程序要求、明确了合同的合法要件、合同的履行以及违法的后果等。

　　在我国，一些特别法律、法规规定了某些特殊类型的合同。如《中华人民共和国税收征收管理法》规定了纳税担保合同、《中华人民共国治安管理处罚条例》规定了担保人或保证金问题(属于担保合同);《土地管理法》中规定了国有土地使用合同、土地征收补偿合同等。具体执法实践也存在多以合同方式实现行政目标，主要有：

　　其一，双方“和解”。在现实中，行政机关为了避免当事人向法院起诉或促使当事人撤诉，而以某种利益的交换达到使当事人放弃起诉权的目的，此乃一种体现不同利益交换关系的协议。

　　其二，责任制“合同”。如，行政机关与其工作人员签订执法责任合同;行政机关与其内部机构或者上下级行政机关之间签订各类责任书;行政机关与公民或组织签订“责任合同”，诸如“夜间摊点治安责任书”、“消防安全责任书”、“娱乐场所管理责任书”、“计划生育责任书”等。

　　其三，事务委托合同。行政机关相互间权力的委托行使、公务协助、行政机关将其事务委托给某些组织等，都属于事务委托合同的范畴。

　　其四，承诺合同。行政机关自身对特定人或不特定人的执法承诺、对举报人的悬赏和奖励等。

　　二、行政合同纠纷案件审理中存在的问题

　　对于行政合同纠纷一旦当事人起诉到法院后，人民法院如何处理这类纠纷，在司法实践中，我们曾经由于认识上的偏差和制度上的不完善，将一些行政合同纠纷纳入民事诉讼范畴，但效果并不好。现在理论与实务界一般主张将行政合同纠纷纳入行政诉讼范畴，主张用行政诉讼规则审理行政合同案件。但是，行政合同作为公私法结合的产物，与单方的行政行为有很大的不同，为解决单方行政行为之争议而建立的行政诉讼制度在受案范围、诉讼结构、诉讼规则等方面都不能适应行政合同纠纷救济的要求。究竟如何审理这类案件，目前缺乏明确具体规定，实践中存在不少问题：

　　第一，缺乏统一的受案标准，案件难受理。受案范围是指人民法院受理一定范围行政争议案件的权限，即确定人民法院与其他国家机关之间在解决行政争议案件上的分工。明确诉讼范围具有重要意义，首先，使公民、法人或其他组织明确可以向人民法院提起行政诉讼的争议范围，便于人民群众进行诉讼，有效地运用行政诉讼这一手段来维护自己的合法权益。其次，可以使行政机关明确自己成为行政诉讼被告的具体行政行为的范畴，可以促使行政机关依法谨慎行事。再次，可以使人民法院明确自己主管的行政诉讼案件的范围，便于人民法院审查决定案件的受理，保证收案的准确性。我国行政诉讼法概括列举了行政处罚、行政强制等侵犯人身权和财产权的具体行政行为的可诉性。由于行政诉讼法没有具体列明行政合同纠纷可诉性，现今一般理解为行政合同案件应纳入行政诉讼法第11条所列举的第八项“其他侵犯人身权、财产权”的范畴。 即使如此，但是由于缺乏具体细致的规定，当面对一些具体的行政合同纠纷，哪些该受理，哪些不该受理，尚缺乏统一的标准，从而在一定程度上影响了这类案件的正确审理。可以说，对行政合同纠纷案件的受案范围进行系统梳理，明确人民法院审理这类案件的受案范围是人民法院正确审理行政合同纠纷案件的前提和关键，实属当务之急。

　　第二，缺乏相应的实体规则，审查依据难确定。西方国家在经过短期的争论后，纷纷认识到行政合同的重要性，主张通过细化行政合同的实体规则来规范其具体适用。诚如德国学者毛雷尔先生所认为的，“现代的主要课题不是行政合同原则上的适法性问题，而是行政合同理论的细化，特别是明确行政合同的合法要件、法律形式和违法后果，说明这些问题是行政合同在实践中得到有效适用的前提。” 为此，西方国家纷纷通过立法来规范行政合同行为，如德国的《联邦行政程序法》通过专章来规定行政合同。西班牙、意大利及我国台湾地区也通过了有关行政合同的法律。在法国，经过多年的实践积累，也形成了一套比较成熟的行政合同基本规则。与西方国家相比，我国明显存在一些不足，尚缺乏相应的行政合同的实体规则，导致人民法院审理此类案件时缺乏有效的实体法根据。

　　第三，现行行政诉讼制度中的司法审查原则不能完全适应解决行政合同纠纷的需要。司法审查的原则是指人民法院在审理案件过程中所应遵循的基本准则。司法审查原则对处理好案件具有普遍的指导意义。行政诉讼法确立了我国行政诉讼的司法审查原则是合法性原则。“可以说，行政诉讼的一切活动都是依此为核心进行的，它犹如一根主线贯穿行政审判的始末。” 行政合同作为行政主体的新型行政活动方式，也必须遵循依法行政这一基本原则。人民法院在审理行政合同案件时，当然应对行政合同的合法性进行审查。法院应审查行政主体是否有权以合同方式活动、缔结行政合同的程序是否合法、合同的内容是否违反法律的禁止性规定、是否符合公益目的，等等。但是若将现行行政诉讼法确立的合法性审查原则作为审理行政合同案件的唯一审查原则，则缩小了行政合同纠纷案件的司法审查范围，不利于行政合同纠纷的正确解决。

　　因为，在行政合同中，由于双方地位不对等，为防止公权力主体利用优势地位签订“霸王合同”，行政合同内容的合理性问题显得尤其重要，甚至成为决定合同是否有效的要件之一。“可以说合同的价值在于其有效性，有违法之处的合同未必无效。” 因此，单一的合法性审查原则，不符合行政合同的契约精神。行政合同的本质是契约，是一种双方法律行为，它可以实现法定下的约定，即行政机关可以在法律规定的范围内(包括法律原则和精神或者在不予法律相抵触的情况下)与民协商、与民合作、与民合意。行政主体可以通过行政合同将抽象的权利义务具体化，可变的权利义务固定化，不确定的权利义务明确化。法谚云：当事人的约定即是当事人的法律。合同双方都必须履行约定义务，违约需承担责任，这是契约义务与责任理念的基本要求。单一的合法性审查原则，明显不能体体现行政合同的这种契约精神。

　　第四，行政诉讼法的举证责任规则不能完全适应解决行政合同纠纷的需要。行政诉讼中举证责任是指行政诉讼一方当事人在举证不能时应承担的由法律所预先设定的败诉后果的一种法律责任。我国在行政诉讼中确立的是被告承担主要举证责任，原告承担辅助举证责任的举证责任制度。这一规定也与我国行政诉讼法所规定的合法性司法审查原则一致，从而使得我国行政诉讼中无论是人民法院的司法审查重点还是被告的证明对象都是围绕被诉具体行政行为的合法性来进行，而不关注行政相对人的行为。但是，行政合同不同于单方具体行政行为，行政合同中的权利义务既可能有法定权利义务，也可能有约定的权利义务。行政合同除具有行政方面的特性外，还与一般民事合同有许多相通之处，如合同一经订立，双方当事人均同等地受合同条款的约束;行政合同条款内容均要由当事人协商达成一致，原则上不能由一方将自己的意志强加给另一方当事人，等等。这就决定了在行政合同纠纷案件的司法审查中，人民法院不仅要对行政主体的行为进行审查，而且要对合同另一方当事人的行为进行审查。行政诉讼法所规定的由被告举证的举证责任制度明显不能简单适用。

　　第五，现行行政诉讼制度中的司法判决类型不能完全适应解决行政合同纠纷的需要。司法判决是人民法院在对案件审理终结后，依据查明的事实和适用的法律，对当事人之间所争议的权利义务关系或一方当事人的申请，作出具有法律约束力的判定，它是国家对当事人之间纠纷所作出的最终的权威处理结论，体现了国家的意志，表明了国家对当事人诉求的肯定或否定。正确的司法判决有利于合理解决纠纷、满足当事人的合法诉求。我国现行行政诉法及有关司法解释针对单方具体行政行为的合法与违法，主要规定了维持判决、驳回诉讼请求判决、撤销判决、确认判决、履行判决及变更判决等六种判决。这六种判决在适用于解决行政合同纠纷时，会产生明显的不适应性问题。如，现行判决严格的适用条件削弱了法官的自由裁量权，不适应行政合同纠纷诉求多样性的需要。因为与一般行政行为纠纷不同，在行政合同纠纷中相对人往往会提出多种诉讼请求，如请求法院对合同某些条款效力进行确认、撤销行政机关的违约行为、请求违约赔偿等，这需要放宽判决的适用条件，赋予法官较大的自由裁量权以满足相对人的诉讼请求。

　　三、解决问题的对策与建议

　　如何处理日益增多的行政合同案件，很多专家学者都提出了解决意见，不同学者的意见存在很大差异。我们认为，解决问题应从整体纠纷解决机制的宏观角度和具体法律问题的微观层面两个层次进行分析。从宏观层面而言，“纠纷法律关系的性质决定了法院应适用何种诉讼程序。而诉讼公正和诉讼效益是诉讼程序制度构建时应全面考虑的价值目标，最理想的程序制度应最大限度地实现二者价值比例及价值整合。因此，我们应在充分考虑诉讼机制的特征、诉讼价值功能、司法权性质的基础上，适当借鉴域外的经验，确立我国处理行政合同纠纷案件的基本对策。

　　(一)加强理论研究与经验交流，提高审判法官的理论素养与实践经验。

　　理论是实践的先导，理论对实践具有指导作用。“理论正像地图一样，是基本的指南，我们需要一幅地图来指导自己在法律的领地上穿行。” 理论研究不仅有利于我们认识和掌握相应的法律条款，而且还有利于制度的设计和完善。随着行政合同重要性的日益显现，我们应加强对此类问题的理论研究力度，组织力量进行专门系统研究，为寻找科学合理的解决方法进行充分理论论证。此外，审判实务部门之间还应积极进行经验交流，总结有关经验，统一思想认识。因为行政合同问题是一个涉及到公法与私法的复杂问题，这决定了企图通过简单具体的法律规定去解决问题的想法并不切合实际，“在公私法互相渗透的今天，企图以某种单一的标准去对争议性质予以评判将不免有失偏颇。” 在此情况下，审判法官们的实践经验显得尤为重要，唯有加强交流与经验积累方能有助于解决问题。