劳动仲裁受案范围争议问题的法理分析
劳动仲裁受案范围,是指各级劳动争议仲裁委受理劳动争议案件的范围,以争议当事人和争议标的为两大基本标志。从目前的有关规定来看,我国现行立法仅将劳动争议当事人限于劳动关系双方当事人,即争议双方存在劳动关系双方当事人,即争议双方存在劳动关系及劳动争议发生的前提和基础。但是,由于我国法律未对“劳动争议”、“劳动关系”等关键名词给出准确的界定,导致理论和实务界对劳动仲裁的受案范围在理解上产生分歧。当前,在劳动争议处理实践中,在劳动仲裁的受案范围上有几大争议,即关于非法用工主体之间发生的争议,关于事实劳动关系的确认,以及关于社会保险争议的受理。本文拟从法理角度对以上问题进行讨论。
三大争议问题的法理分析
关于非法用工主体之间发生的争议——对《工伤保险条例》第63条规定之剖析
从现行立法看,劳动争议是指用人单位和劳动者之间发生的权利义务之争,即劳动争议的当事人一方是用人单位,另一方是劳动者。如果劳动争议仲裁委以申请仲裁的主体不适格为由,作出不予受理的书面裁决、决定或者通知,当事人不服,依法向法院起诉的,经审查,确属主体不适格的,法院将裁决不予受理或驳回起诉(最高院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》法释[2001]14号,以下简称《解释》第4条)。可见,法院在是否将某项争议作为劳动争议案件受理的问题上,首先审查的仍是主体是否适格的问题上,首先审查的仍是主体是否适格的问题,对此,法院所采纳的是劳动争议主体与《劳动法》调整主体相一致的观点。而《工伤保险条例》(国务院令第375号,以下简称《条例》第63条)之规定意在将非法用工主体(或称“不具备用工主体资格的单位”)与伤残职工或童工之间因伤害赔偿发生的争议纳入劳动仲裁的受案范围,这一立法目的无疑与现行劳动争议的概念发生了冲突。
《条例》此条规定以及劳动保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》(劳动保障部令第19号)的相关规定至少存在以下两个问题:第一,《条例》可否突破《劳动法》的调整范围对劳动争议主体作出扩大解释?第二,劳动争议仲裁委可否依据该规定从程序上予以排除?应该说目前劳动争议处理的最高法律依据是《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》(国务院令第117号,以下简称《处理条例》),《条例》虽然后于《处理条例》而制定,但单一的劳动法律、法规和规章并不能完全调整和处理复杂劳动关系所表现出来的所有问题,需要和其他部门法更多地配合和衔接,否则可能因法律冲突而造成实践中无法适用,或者即使适用其效果也适得其反。非法用工主体因其不具备用人单位的主体资格,发生争议时实质上是自然人之间的争议,即民法上的雇用纠纷,而雇用纠纷本身就是民事争议,法院可以直接受理。如果将其作为劳动争议,将劳动仲裁作为前置程序,无疑增加了劳动者的维权成本,看似保护劳动者权益,实则侵害了其直接向法院起诉的权利。对此,最高院《关于劳动争议案件适用法律若干问题的解释(续一)》(征求意见稿,以下简称《征求意见稿》)第3条将“劳动者与不具备合法用工主体资格的单位之间产生的纠纷”排除在劳动争议范围之外,同时,考虑到劳动者权益的保护,最高院主张此类案件的处理不应适用民事损害赔偿原则,而应当适用劳动保障部门的相关规定,即劳动者的相关待遇仍按无过错责任补偿的原则处理。相应的,笔者认为,劳动争议仲裁委在处理非法用工主体伤害赔偿争议时,可以依据《劳动法》、《条例》第63条、《处理条例》关于劳动争议案件受理的有关规定,以主体不适格为由从程序上作出不予受理的决定或通知,并告知当事人依法向法院提起民事诉讼。虽然这可能不是《条例》的立法原意,但是对于一个执法部门而言,不作为要承担法律责任,乱作为同样要承担法律责任,而且其不利后果可能会由劳动者来承担。《解释》第21条规定:“当事人申请人民法院执行劳动争议仲裁机构作出的发生法律效力的裁决书、调解书,被申请人提出证据证明劳动争议仲裁裁决书有下列情形之一,并经审查核实的,人民法院可以根据《民事诉讼法》第217条之规定,裁定不予执行:(一)裁决的事项不属于劳动争议仲裁范围,或者劳动争议仲裁机构无权仲裁的;……”据此,如果最高院坚持认为非法用工主体之间的争议不属于劳动争议的话,那么仲裁委作出的生效裁决、调解书将面临着不被执行的危险,而其中不利后果的承担者将会是劳动者一方。
关于事实劳动关系的确认
事实劳动关系的确认,在劳动争议处理实践中一直是个难点问题。仲裁实践中,对于事实劳动关系双方发生的争议视同劳动合同关系来处理,即劳动者的权利不因双方之间未签订劳动合同而丧失,用人单位的义务也不因未签订劳动合同而减轻,相反可能会加重。但由于事实劳动关系很容易与劳务关系相混淆,且事实劳动关系和劳务关系分属不同的法律调整,对当事人的权利义务也截然不同。如劳动关系要缴纳社会保险费,劳务关系就不需要;劳动关系的解除涉及经济补偿,劳务关系的解除就不涉及;劳动关系双方可能会产生加班费争议,劳务关系双方不存在这一问题等。因此,理论和实务界在事实劳动关系标准上存在一些分歧。虽然劳动仲裁机构在审理事实劳动关系引发的争议时,如果用人单位以双方存在的并非劳动关系为由进行抗辩时,仲裁机构必须对双方之间的劳动关系予以确认,但此种确认必因双方之间实体权利义务而引起,也就是说,劳动仲裁机构只处理劳动者与用人单位之间的具体权利义务之争,其受案范围的立法中并不包括单纯的劳动关系确认之诉。事实上,劳动关系的确认,与劳动保障部门的具体行政行为具有不可分性,如劳动保障部门在作工伤认定时,首先必须确认双方之间是否存在劳动关系。而劳动保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发[2005]12号)却把单纯的劳动关系确认作为劳动仲裁受案范围,该规范性文件第5条规定:“劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的,可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”这一规定与《条例》第18条第二项劳动者提出工作认定时应提交“与用人单位存在劳动关系(或事实劳动关系)的证明标准”联系起来分析,我们不难看出,一旦劳动者无法提供证明材料, 或提供不出足够的证明材料,必须先提请劳动仲裁,这样就会弱化甚至免除了劳动保障部门对劳动关系的确认职能。对于劳动者而言,其在申请工伤认定时如无法提供劳动关系证明 ,那么在提请劳动仲裁时同样会面临着举证不能的尴尬境地。而且,由于“一裁两审”体制的设计,即使仲裁委作出确认事实劳动关系的裁决,一旦用人单位不服提起诉讼,经过一审、二审程序的话,那么劳动者提起工伤认的过程将更为漫长,维权的难度也大大增加。
综上,无论从目前的立法例,还是从维权的角度看,将劳动关系的确认与劳动权利义务之诉割裂开来作为独立之诉由劳动仲裁委受理的规定,都存在可商榷之处。鉴于目前国家未成立劳动争议仲裁委,劳动保障部作为全国各级仲裁委上级领导部门,从行政隶属的角度看其规范性文件,各级劳动仲裁委应予执行,因此,对于劳社部发[2005]12号文将劳动关系确认作为劳动仲裁受理范围,仲裁部门不能推诿,否则会造成劳动者投诉无门。但由于劳动关系确认之诉往往是劳动者主张其劳动法上的实体权利的前提,因此对于此类案件,仲裁机构应尽量适用简易程序快速审理,而且在对劳动者提供证据的审核认定上不宜过严,可以采取排除法进行审理,即用人单位未能提供充分证据证明双方之间并非劳动关系时,可以采取向劳动者一方倾斜的做法。此外,劳动者通过行政渠道主张其实体权利时,如申请劳动保障部门进行工伤认定,因用人单位侵权而举报投诉或申请仲裁时,职能部门仍应依据其职责予以审查,并据此作出相关决定。也就是说,当劳动者认为自身权益受到侵害时,可以选择不同的救济方式,职能部门在收到劳动者的投诉、申诉、申请时,均应当依照规范性文件作出判断并作出相应的处理决定,而不能片面地理解劳动关系只能由仲裁委通过仲裁的方式来进行确认。
关于社会保险争议的受理
在劳动争议案件中,社会保险争议属于比较复杂的一类情况。从涉及的当事人看,社会保险争议除了劳动关系双方之外,还涉及到社会保险经办机构。从争议内容看,又可分为待遇争议和缴费争议。劳动者向用人单位追索各项社会保险待遇是用人单位与劳动者之间的权利义务之争,这种关系属于私法调整的范畴;而用人单位依法向社会保险经办机构办理社会保险参保手续,缴纳社会保险费则是劳动关系双方当事人对国家、对社会保险经办机构的义务。同样,社会保险经办机构向用人单位征缴社会保险费,对用人单位是职权,对劳动者是义务,对国家是职责。因此,社会保险费征缴关系从性质上看,应属于公法调整的范畴。
仲裁实践中,各省市对社会保险争议采取了不同的做法,对于国家明确规定由于用人单位未参加社会保险而承担保险待遇支付责任的争议,如工伤保险待遇之争,各地基本采取相同的做法,即根据《处理条例》第2条的规定予以受理。但对于劳动者要求用人单位补缴社会保险费的争议,各地做法不一,有些省市将其作为行政争议,排除在劳动仲裁受案范围之外,通过行政复议和行政诉讼的途径解决;也有些省市直接由法院受理的做法,但实践中均产生了不少矛盾。笔者认为,对于社会保险争议,应当区分不同情形予以处理。
第一,因用人单位未参加社会保险,劳动者向用人单位追索相关待遇而发生的争议,如追索工伤保险待遇、生育保险待遇、失业保险待遇、报销医疗费用 (指未参加医疗保险的情形)等,属于劳动争议的范畴,劳动仲裁委应当根据《处理条例》第2条之规定予以处理,但在受理案件时应考虑申诉时效。上述社会保险待遇争议之所以作为劳动仲裁受理的对象,是由于在用人单位未依法参加社会保险的情形下,国家有关规定已明确将上述社会保险待遇的支付义务转向用人单位,即此类争议仅限于劳动者和用人单位之间,而不涉及到社会保险经办机构的权利义务。劳动者向原用人单位追索退休费的争议,目前也属于劳动仲裁的受案范围。对此,原劳动部和最高院都有相关的解释。
第二,因劳动者要求用人单位补缴社会保险费而发生的争议应视具体情况分别处理。用人单位不为劳动者办理社会保险参保手续,是对劳动者社会保险权利的侵害,劳动者可以通过劳动仲裁的方式维护自身的合法权利。同时,用人单位不参加社会保险还损害了国家的社会保障制度,劳动保障管理等部门应当通过行政执法予以纠正。《劳动法》规定,用人单位无故不缴纳社会保险费的,由劳动保障部门责令其限期缴纳;逾期不缴的,可以加收滞纳金的,由劳动保障部门或者税务机关申请法院依法强制征缴。也就是说,用人单位未为劳动者参加社会保险的,劳动者有权向劳动保障部门或税务部门投诉,由社会保险费征缴机构强制向用人单位征收。因此,因用人单位未为劳动者办理社会保险参保手续而发生的争议具有了双重属性,劳动者可以申请劳动仲裁,也可以通过向征缴机构投诉的方式由有关机构强制征缴。对于劳动者要求用人单位为其补缴社会保险费的争议,在申诉时效上可适用连续侵权的规定。劳动仲裁机构在处理此类案件时仅对用人单位应否补缴以及补缴费期间作出裁决,至于缴费基数和标准的核定属于征缴机构的职能。
如果用人单位已经为劳动者办理社会保险参保手续,但劳动者认为用人单位缴纳社会保险费不足而引起的争议,笔者认为不应作为劳动仲裁的受案范围,因为用人单位在参保时,社会保险经办机构负有审核缴费基数的职责,劳动者如对缴费基数产生异议的,可以根据《社会保险行政争议处理办法》(劳动保障部令第 13号)第6条第二项“认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的”规定,向社会保险经办机构申请行政复议。
对完善劳动争议处理制度的几点建议
扩大劳动关系和劳动争议的认定范围
劳动争议受案范围与《劳动法》调整的劳动关系的范围有着极为密切的联系,换言之,劳动关系范围的界定对劳动争议仲裁受案范围起着决定性的作用。《劳动法》颁布实施10多年来,其所调整的劳动关系范围已明显过为狭窄,不能满足对劳动者保护的需求。例如,《劳动法》仅将个体工商户纳入调整范围,而不调整个人合伙与其雇工之间的关系。从性质上看,个人合伙与个体工商户极为相似,其中最具代表意义的为律师事务所。在我国经济体制转轨中,律师事务所由原来的事业单位改制为个人合伙,但其用人仍有事业单位的痕迹,也有企业化用工的倾向,但目前该类用工主体却处于劳动法律法规调整的真空地带。因此,扩大《劳动法》的调整范围,重新对劳动关系进行界定既是社会发展的需要,也是保护广大劳动者合法权益的需要。建议立法机关对《劳动法》作适当的修改,对劳动关系重新进行定义,以概括的方式设定《劳动法》的调整范围,同时以《劳动法》的调整范围作为劳动争议仲裁的受案范围。
拓宽劳动争议的“司法”外处理渠道
在劳动仲裁受案范围日益扩大的情况下,劳动争议的“司法”外处理渠道应得到进一步的拓宽。一要鼓励当事人双方主动协商解决争议,同时鼓励各类民间调解机构以公益的形式开展劳动争议调解活动;二是完善以企业(行业)调解、区域性调解为主的调解体系,特别是要完善企业(行业)内部调解制度,提高企业(行业)调解委员会受理和终结案件的能力;三要运用行政调解的职能,充分发挥劳动保障信访机构、劳动保障监察机构在协调处理劳动争议中的作用。
优化劳动仲裁和诉讼之间的关系
劳动仲裁作为诉讼的前置程序,其受案范围与劳动诉讼有着极为密切的关系,在现行体制下,讨论“只裁不审、取消诉讼”、“只审不裁、取消仲裁”或者“裁审分轨、各自终局”都不具备现实可行性。面对大量增长的劳动争议案件,无论仲裁机构还是法院均感处理能力不足。因此,我们认为,近期任务是在“先裁后审、仲裁前置”的现行体制框架下,完善劳动仲裁和诉讼程序的衔接,增强劳动争议处理机构的能力和效率。一是明确劳动争议仲裁委的性质和地位,实现劳动争议处理机构的实体化;二是增加仲裁员队伍的数量,提高仲裁员的职业素质,实现仲裁员队伍的专业化和职业化;三是进一步落实“三方原则”,充分发挥兼职仲裁员的作用;四是改革现行仲裁程序,增加透明度和公正性,减少对抗性,加强灵活性。
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