一、行政诉讼体制的改革——建立行政法院

　　在我国，现行行政诉讼制度与民事诉讼制度相分离，(注：我国行政诉讼是从民事诉讼中分离出来的。在行政诉讼法出台之前，行政诉讼活动适用民事诉讼法的规定。1982年《民事诉讼法(试行)》第3条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”19 89年《行政诉讼法》正式确立了独立的行政诉讼制度。)行政诉讼制度及程序规则不同于民事诉讼，而且两大诉讼分别适用行政诉讼法和民事诉讼法。我国有独立的行政诉讼制度，但并没有象法、德等大陆法系国家那样建立独立的行政法院系统，行政诉讼案件与民事案件和刑事案件一样，统一由人民法院(普通法院)行使审判权，具体则由人民法院的行政审判庭负责案件的审理工作。与国外行政诉讼制度相对照，我国现行行政诉讼制度，在诉讼体制上与日本司法体制的混合性特征近似。在中国建立何种行政诉讼制度的设想上，理论及实务上曾有过两种不同的主张：一种是模仿法德国家的模式建立独立的行政法院;另一种观点就是行政诉讼体制的现状。在《行政诉讼法》出台之前，曾有人呼吁建立独立的行政法院，(注：郑传坤：《我国应当建立行政法院》，《法学季刊》1986年第2期，第63页。)但这种观点未被立法所接受;

　　之后又多有学者和实践部门的同志作此类似建议。(注：陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探索》，《中国法学》1995年第1期;马怀德、解志勇：《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性》，《法商研究》1999年第6期。)时至今日，基于入世的要求和行政诉讼体制的内部弊端以及法律实施成本的考虑，笔者以为在体制上应建立独立的行政法院，并在此基础上朝较为完整的司法审查方向发展。(注：司法审查主要是指法院对行政行为进行审查。作为一个完整的司法审查制度，一般应包括违宪审查、行政决定甚至司法判决的合法性审查。如在美国，司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。我国的行政诉讼制度，也可理解为一种司法审查制度，但它却是一种残缺的、只对具体行政行为的合法性进行司法审查的不完整制度。《中华人民共和国加入(世界贸易组织)议定书》第2条明确要求中国应建立司法审查制度，因而在制度实践上就面临着如何处理行政诉讼与司法审查的关系问题。)

　　中国入世后必须履行其承诺的义务，而承诺义务的履行须借助于一个实现承诺的机制，在承诺机制上其重点就是独立“司法审查”制度之建立。根据《中华人民共和国加入(世界贸易组织)议定书》(以下简称议定书)第2条(D)节“司法审查”第1款的规定：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》(”G ATT1994“)第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”可见，中国至少应在与国际贸易有关的领域建立专门的法庭。尽管“议定书”对这种法庭在体制性质上没有作出必须是司法(或行政)的要求，但它必须独立于一般行政机关。由于我国行政复议机关是原行政行为机关的上级行政机关，不具有独立性，因而现行行政复议体制不应承担也无力承担此类审查任务。那么，我们是考虑另行建立一类专门的行政机关来进行与国际贸易有关的全部行政行为的审查呢?还是考虑寻求司法体制呢?“议定书”第2条(D)节第2款规定：“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。

　　如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。“该条的规定表明，如果是由行政机关承担对行政行为的审查任务，则当事人还应有向司法机关寻求救济的权利，并且在司法程序中还有上诉的权利。即对与国际贸易有关的全部行政行为的审查，一般都要经历三个程序阶段：行政复审、行政起诉、行政上诉。出于降低法律实施成本、提高行政效率、简化程序的考虑，让当事人直接寻求司法救济较之先向行政机关提出行政复审，更具有合理性，也更符合”议定书“与有关WTO规则要求的”

　　司法审查“、”迅速审查“的要求。因而，笔者以为，与其建立专门的行政机关来符合”议定书“的承诺，还不如让当事人直接起诉于法院而寻求司法救济。

　　那么，这种直接通过司法途径来审查行政行为的体制，是维持现行司法体制还是构建一种新的司法体制来应对WTO的要求?现行司法体制在行政诉讼方面存在诸多弊端，如要让法院能真正独立、公正地审查行政行为，必须对现行司法体制进行改革，建立一种有别于一般诉讼的专门行政法院。

　　行政诉讼在现有司法体制下运作，在实践的操作上至少存在如下弊端：一是行政案件的审理缺乏独立性，来自内部与外部的干预皆较大。二是行政庭的行政法官并不具有专业性和独立性。在法院内部经常实行法官轮换，民事庭、刑事庭或执行庭的法官常常充任于行政庭，而行政庭的法官则又常抽调入其他业务庭或研究室，因而行政庭的法官并不具有长期的稳定性，缺乏行政法和行政诉讼法的专业知识和实践经验。三是立案的把关与案件的审理相分离，从而使许多本应作为行政案件的案件被排除于行政诉讼的审理范围。在法院内部体制中，人民法院通过设立立案庭来统一把握案件的受理，由立案庭对案件的性质进行认定并决定是否受理以及案件的内部分工。此种做法，使得大量本属于行政案件性质的案件被划归为民事案件由民事庭进行审理或根本不予立案。可见，仅从现行法院体制来看，行政案件统一由一般的人民法院审理的做法有着诸多弊端，我们完全可以借入世的契机设置独立承担司法审查职责的行政法院，将行政行为的审查不只限定在与国际贸易有关的行政行为领域而是扩充到全部行政行为，革除现行弊端并走向较为完整的司法审查制度。

　　综合内外诸因素，笔者以为，我们应建立一种类似于德国行政法院的行政法院体制。当然，考虑到中国司法体制的现状，可以在最高人民法院之下的各地方设立类似于军事法院、海事法院的若干专门行政法院，以区别于普通法院，而普通法院则不再审查行政行为。在专门行政法院的内部可针对现实或未来的要求，设立如一般行政审查庭、与WTO有关的行政审查庭及违宪审查庭(在目前尚无专门的违宪审查机关如宪法委员会或宪法法院的情况下，可以考虑在行政法院之下设立违宪审查庭)等。

　　二、审查原则的扩充——从合法性到合宪性与合理性

　　(一)现行合法性审查原则的欠缺

　　我国行政诉讼的核心原则是“合法性审查原则”，即人民法院在审理行政案件中对具体行政行为是否合法进行审查。该原则犹如一根主线贯穿于我国行政审判活动的始终，指导和规范着案件的受理、审理和判决等环节。该原则的内容主要表现在：审查对象为具体行政行为;

　　审查的范围是具体行政行为的合法性问题而不涵盖其合理性问题;审查的依据是法律、行政法规和地方性法规，规章可作为“参照”性的审查依据，另据最高人民法院的司法解释，合法性的规范性文件也可作为人民法院审查具体行政行为是否合法的依据;合法性审查的标准则有两类：一类是证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的行政行为为合法行为;二类是凡有下列情形之一的，是违法的具体行政行为：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行法定职责或拖延履行法定职责、行政处罚显失公正以及“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”。这一原则，在理论逻辑与实践操作上至少存在如下缺憾：

　　1.审查对象残缺。主要表现在：

　　一是只有对具体行政行为的审查而没有对行政规范性文件的较为完整的审查。目前行政诉讼的审查对象只限于具体行政行为，由于具体行政行为的作出总是需要有一定的法律规范依据，对具体行政行为进行审查必然要涉及到对其依据进行审查，否则无以对具体行政行为的合法性进行审查。尽管理论上和实践操作上主张法院可以对规章以及规章以下的行政规范性文件即“抽象行政行为”进行审查，但这种审查是受到极大限制的间接审查。首先，是当事人不能起诉规章或行政规范性文件;其次，是法院也不能裁决规章或行政规范性文件违法或者无效，只是不适用规章或行政规范性文件，即司法对此采取了回避的态度。这种做法存在着理论逻辑和实践操作上的矛盾。法院只有先对法律规范的合法性问题有权进行审查后，才可介入到对具体行政行为的合法性审查，没有前者后者就失去了存在的基础;实践中情形也的确如此。“在很多情况下，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，不对抽象行政行为的合法性进行审查，则无法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。”(注：甘文：《对抽象行政行为的司法审查》，北京中美行政诉讼法研讨会(2002年1月22日～23日)论文。)也正如美国公益诉讼团体主任大卫。弗拉德克所说：如果法不良，同时又不让公民起诉这一不良之法，那么就要逼着公民先去违法，如此才能去起诉政府依据该法而实施的行为，这种做法就如同“逼良为娼”，因此应在“规章”实施之前公民就可直接起诉规章而法院也应予以审查。(注：摘自美国公益诉讼团体的主任弗拉德克先生(Mr.David Vladeck，Director of the Public Citizen Litiga tion Group)在中美行政诉讼法研讨会(2002年1月22日—23日)上的发言。)

　　二是绝对不允许对法律、行政法规、地方性法规以及权力机关所制定的其他规范性文件进行审查。在这里，《行政诉讼法》的规定是自相矛盾的：一方面，须以法律、行政法规、地方性法规为审理案件的依据，另一方面却又不允许法院对之作出判断，如行政法规、地方性法规与法律是否相违背的问题，这种自相矛盾的要求会使行政诉讼难以正常进行，并会使本应合法的司法判决作为严重的违法案件来对待。如1998年12月15日，酒泉地区中院下达行政判决书，认为上诉人(酒泉地区技监局)实施行政处罚所依据的《甘肃省产品质量监督管理条例》有关产品质量监督管理部门对维修者实施行政处罚的规定，有悖于《行政处罚法》，遂判决：撤销酒泉地区技监局行政处罚决定。却不料甘肃省人大认为酒泉地区中院的判决书“严重侵犯了宪法中地方组织法赋予地方人大及常委会的立法权，超越审判权限，直接损害了地方性法规的严肃性”。最后在甘肃省人大督促下甘肃省高院于1999年 9月1日撤销了酒泉地区中院的错误判决。甘肃省人大及高院的做法也被媒体作了正面报道。(注：《甘肃发生罕见违法司法事件：

　　地方法院判省人大法规无效》，《江南时报》2000年10月28日。)在这一案件中，酒泉地区中院在审理行政案件中，自然在依据上应遵循法律的效力优先于地方性法规的原则，当地方性法规与法律的规定相冲突而具体行政行为又是依据违法的地方性法规作出时，就必须否定行政处罚的效力并说明其判决理由。如果说这一做法有错，这种错误更应是现行立法体制与司法体制的错、是立法上的错、是人们观念的错。

　　三是不符合“议定书”及GATT、GATS、 TRIPS的要求。现行的行政诉讼的审查对象，不仅在内部给行政诉讼制度的正常发展造成障碍，而且也不符合入世后WTO规则的要求。根据“议定书”及相关 WTO规则的规定，对所有实施与影响货物贸易、服务贸易、(与贸易有关的)知识产权或外汇管制的相关法律、行政法规、地方性法规、规章及其他措施(包括普遍适用的司法决定和行政决定)的全部行政行为皆应属于司法审查的对象。而我国目前的行政诉讼制度在原则上尚不符合这一要求和我国政府的承诺。

　　2.审查依据缺失(宪法)。我国《行政诉讼法》只规定了法律、法规的依据，却将宪法排斥于作为审理行政案件的依据之外。这种规定不仅仅是排除了宪法在具体个案中的司法适用性即宪法不能作为审查具体行政行为的判断依据，而且也排除了法律、法规的宪法性来源和其合宪法问题。特别是当法律、行政法规、地方性法规和规章相互之间冲突时，就失去了依据宪法解决冲突的途径。缺少了宪法的依据，又如何保障宪法之下的法制统一呢?

　　3.审查范围过窄。合法性审查原则，将审查范围限定于合法性的范围，而这一合法性范围在我国并不包括合宪性问题，并与合理性范围相区分。有学者认为，这种审查原则上是对具体行政行为的合法性问题进行审查，也包括例外情况下的合理性审查(当行政处罚显失公正的，法院可以判决变更)。(注：应松年：《行政诉讼法学》(高等政法院校规划教材)，中国政法大学出版社2002年版，第45页。)而笔者以及其他许多学者及实务专家则认为，行政处罚显失公正的，已属于《行政诉讼法》所明确列举的一种行政违法形式，完全可以将它作为合法性范畴问题对待，或者认为“行政诉讼法第54条对行政处罚显失公正作特别的规定，目的在于赋予法院特殊条件下的司法变更权，而并非赋予法院对行政行为合理性的审查权。”(注：参见杨解君：《行政诉讼法学》(高等学校法学专业教材)，法律出版社2000年版，第 54页;甘文：《WTO与司法审查》，《法学研究》2001年第4期，第141页。)关于合法性审查原则的合法性范围，笔者以为在我国未免过窄。我国是成文法主义国家，法院在审理案件时严格依照法律条文来判断行政行为是否合法，从而将法律条文背后的法律目的、法律原则、法律价值与精神都排除在“法”之外，因而我国的合法性审查只是是否符合法律条文规定的审查，是一种机械的“合法性”审查。为了改变这种不良的法律观念，我们完全可以将行政行为是否符合法律的目的、原则、精神等以“合理性”问题来概括并纳入到司法审查范围。