一、基本案情

　　国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》(铁财函〖2000〗253号)，于2000 年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》(计价格〖2000〗1960号)〖以下简称“批复”〗，批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮;允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价(计办价格〖2000〗 931号)。

　　铁道部依据国家计委《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下简称“铁道部通知”)，规定：节前(1月13日至22日)自广州(集团)公司、北京、上海铁路局始发、节后(1月26日至2月17日)为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20%，其他列车上浮30%。除夕、正月初一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

　　乔占祥购买了2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日就不服铁道部通知向铁道部申请行政复议，[1]尔后，在铁道部作出维持的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该法院已受理此案。

　　二、复议与诉讼情况

　　(一)复议申请情况[2]

　　1、复议当事人

　　(1)复议申请人：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

　　(2)被申请人：铁道部。

　　(3)第三人：北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。

　　2、复议请求

　　(1)撤销被申请人于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为;

　　(2)审查被申请人作出上述行政行为的依据-国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

　　3、主要理由[3]

　　(1)火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权利上浮票价;

　　(2)依照《价格法》第18条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。依据《铁路法》第20条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的;

　　(3)依据《价格法》第23条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。

　　(二)复议决定情况[4]

　　1、事实与理由

　　(1)申请人没有提供在2001年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路(集团)公司票价上浮列车的证据;

　　(2)国家计委已报请国务院同意，才下发了批复;

　　(3)铁道部按《价格法》第22条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。

　　2、复议决定内容

　　维持铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

　　(三)诉讼情况[5]

　　1、诉讼当事人

　　(1)原告：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

　　(2)被告为铁道部;

　　2、诉讼请求

　　(1)判决撤销被告作出的铁复议〖2000〗1号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第26条规定的审查及转送的法定职责;

　　(2)判决撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

　　3、事实和理由

　　(1)被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益;

　　(2)被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：(1)依据铁路法第25条、价格法第20条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复;(2)依据价格法第23条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。

　　(3)在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。

　　三、法理分析

　　(一)案件发生的社会背景

　　“乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案”正逢2001年春运期间，并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。新闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。目前在国内有着广泛影响和引导作用的《南方周末》和《北京青年报》等报纸，以及中央电视台、中央人民广播电台等也作了报道。乘坐火车的旅客在火车上不断兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。

　　这一案件之所以引起这么广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，铁道部如此慎重地处理此事，我们认为，其社会背景主要是;

　　第一，这一案件的涉及面广。在具有农耕文明传统的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是挥之不去的情结。而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的 “佳节”，是与亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。在春节期间，中国人一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。因此，在春节期间，中国人实际上是一种人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地方广大，火车更适宜于长途运输，绝大多数人出行选择的是乘坐火车。据统计，2001年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人;一节车厢定员为108人，而有的车厢乘坐旅客达到447人。可见，火车票涨价涉及到数千万人的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。

　　第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。

　　第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，因历史原因，还存在着一些垄断行业。这些垄断行业、垄断企业，利用自己的垄断地位，提高价格，而在服务质量上却不见提高，反而态度无礼、粗暴。电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。　第四，铁路行业不思进取，而连续涨价。自1993年经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮30 元开始，1994年、1995年连续涨价，并且扩大涨价范围。只是因为1995年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在1996年、1997 年、1998年三年的春运期间，没有再涨价。而在1999年、2000年和2001年又连续三年涨价。面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。

　　第五，铁路票价上涨的主要对象是农民工。城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：(1)为城市的建设和发展作出了巨大的贡献;(2)农民工得到一定数量的金钱，为农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义;(3)农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义;(4)新中国建立以后，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护是一个比较主要的社会问题。在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。

　　我们认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。例如，铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为?乔占祥的原告资格是如何取得的?复议机关维持了原来的具体行政行为，原告能否起诉复议机关?《价格法》第23条关于听证会的规定，是否适用于火车票的定价?听证会的含义是什么?

　　《铁路法》规定，铁路运价要由国务院批准，那么，国务院能否授权国家计委或者铁道部自己决定?本案中是否经过了国务院批准?在行政复议过程中国家计委批复的转送问题?等等。未来法院对这一案件的处理也还会有许多分歧和争论。因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我们认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。

　　(二)铁道部《通知》的性质

　　本案争议的焦点是，铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为?这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该复议及其诉讼即具有存在的前提;反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。

　　1、对铁道部《通知》性质的不同见解

　　关于《通知》的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：

　　第一，铁道部的《通知》是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。主要理由是：(1)按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。铁道部的《通知》，不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，属于抽象行政行为。乔占祥提出的请求不符合《行政复议法》第六条的规定。(2)最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第24条规定：“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”如果乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。(3)铁道部的《通知》并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。

　　(3)第三人为北京铁路局、上海铁路局、广州铁路(集团)公司。