刚刚结束的全国政法工作会议明确要求，政法队伍要牢牢把握以改善民生为重点的社会建设的基本要求，以定纷止争为目标，充分利用调解手段解决社会矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，近日，公安部制定并下发了《公安机关治安调解工作规范》(以下简称《规范》)，《规范》的制定实施，必将进一步规范和促进治安调解的积极运用，也必将推动公安机关进一步有效化解矛盾纠纷，进一步推进和谐社会建设。

　　1、治安调解的重要作用

　　治安调解是及时处理违反治安管理行为、节约行政成本、提高行政效率的重要手段，也是中国特色治安管理处罚制度的重要组成部分。

　　首先，积极运用治安调解，有利于化解矛盾纠纷，构建和谐社会。其次，积极运用治安调解，有利于减少犯罪诱因，维护社会稳定。可调解的治安案件多是发生在邻里之间、亲朋之间、同事之间或家庭成员之间，常常表现为互有过错，通过说服教育、明辨事非、劝导协商的方式解决矛盾与争议，可以帮助当事人认识问题，近距离地化解隔阂。第三，积极运用治安调解，有利于密切警民关系，提高工作能力。通过做耐心细致、全面具体的治安调解工作，可以培养基层民警踏实认真、尽职尽责的工作作风，提高基层民警做好群众工作的能力和水平，增强人民群众对基层民警的信任感，减少当事人对公安机关的对立情绪，树立人民警察良好的社会形象，促进和谐的警民关系。

　　此外，在治安调解过程中，当事人通过陈述事实、提出意见、主张权利等，可以更加系统地接受法制教育，增强法制观念，提高遵章守法、维护秩序的自觉性。

　　2、科学有效运用治安调解方法

　　在充分认识治安调解重要作用的同时，也要客观地分析当前治安调解中存在的各种问题。一是治安调解的范围不准确。主要表现为：有的扩大治安调解范围，滥用治安调解，甚至强制调解、以调代罚、一调了事，导致对违法人员处罚、教育不力，案件降格处理;有的将属于司法调解、人民调解范围的民事纠纷超越职权范围进行调解;有的追求打击处理指标，对应予治安调解的案件，图简单、怕麻烦，不愿调解浪费时间，而直接处罚了事。二是治安调解的程序不规范。长期以来，治安调解较为普遍地存在着重调解、轻调查，重结果、轻程序等问题。在治安调解过程中，由于忽视调查取证，甚至不做基本的询问笔录，导致治安案件的事实不清、责任不明、损害赔偿不合理，造成久调不结、久拖不决。而即使一时达成协议，一旦当事人反悔，由于贻误了调查取证时机，也难以对案件依法做出处罚，这也是部分治安调解案件转化为信访案件的主要原因。三是治安调解的方法不科学。有的方法简单，主观臆断，不耐心听当事人陈述，不分案件的性质、情节，也不分清当事人是否有过错或责任如何，而是各打五十大板;有的没有摸清双方当事人承担责任的能力，简单实施调解，往往事与愿违。

　　3、进一步明确治安调解的适用范围

　　治安调解是处理违反治安管理行为的有效手段，但调解不是万能的，要严格掌握治安调解的适用范围，防止适用不当和滥用调解。《规范》第三条和第四条分别规定了可以治安调解和不适用治安调解的具体内容。可调解的违反治安管理行为，要同时具备以下几个要件：

　　(一)必须是因民间纠纷引起的。民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。符合民间纠纷的条件有两个：一是当事人之间存在民事权益争执;二是当事人之间存在着亲友关系、邻里关系、同事关系和其他在工作、生活中具有交往的关系。公民之间的民间纠纷，主要发生在房屋、债务、使用公用场地和物品、宅基地、承包土地及其他生产经营、日常生活中。对于非民间纠纷引起的治安案件，不应予以治安调解。

　　(二)必须是实施了规定的违反治安管理行为。治安调解的对象，主要是指自然人之间涉及人身权利和财产权利的多发性违反治安管理行为，即殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等。笔者以为，治安调解工作应紧紧围绕事关人民群众的上述治安案件，不宜扩大化。对民间纠纷引发的涉及公共秩序和公共安全类的违反治安管理行为，应当依法予以治安管理处罚。

　　(三)必须是情节较轻的。认定违反治安管理行为的情节，应当综合考虑其主观恶意、违法目的、行为方式、行为地点及社会危害等。以殴打他人为例，在寻衅滋事类治安案件中，也有殴打行为，但行为人在主观恶意、行为方式及社会危害等方面显然有所不同，寻衅滋事行为扰乱了公共秩序，影响了公众安全感，其情节应当比一般的殴打他人行为严重。因此，对雇凶伤害他人、结伙斗殴、寻衅滋事、多次实施违反治安管理行为等治安案件，不能认定情节较轻，不属于治安调解的范畴。

　　4、切实把握治安调解六项原则

　　《规范》第六条规定了治安调解的六项原则，即合法、公正、公开、自愿、及时和教育原则。六项原则的内涵及要求贯穿于《规范》的全部内容，准确地理解和把握这些原则，对于依法适用治安调解具有十分重要的意义。

　　(一)合法原则。一方面，治安调解应当按照法律规定的程序进行，即由公安机关人民警察主持，双方当事人(或者委托人)参加、共同达成有关协议。其中，当事人应具有完全民事行为能力，当事人中有不满十六周岁未成年的，应当通知其父母或者其他监护人到场。实施调解时要规范工作流程，即详细询问双方当事人的基本情况和行为发生的时间、地点、经过、原因、情节、结果等情况，并做好记录;明确告知法律规定的调解内容、效力和依法履行等要求以及不履行协议的法律后果;请当事人陈述事件经过，各自的理由和意见;对违反治安管理行为人进行批评教育;通过说服教育的方法促使双方当事人自愿达成协议。另一方面，双方当事人达成的协议必须符合法律规定，即当事人的意思表示真实、没有重大误解，协议内容不得违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。

　　(二)公正原则。治安调解必须以事实为依据，以法律为准绳。调解要做到合情、合理、合法，必须在查清事实、取得证据、分清责任的基础上依法调解。事实清楚、证据确凿是正确进行调解处理的前提和基础，而分清责任则是解决纠纷的关键。因此，以事实为依据，以法律为准绳是治安调解必须坚持的原则，也是有效处理纠纷矛盾的关键所在。同时，主持调解的人民警察要实事求是地提出调解意见，不得偏袒一方。

　　(三)公开原则。治安调解公开进行，是指公安机关应当让双方当事人都了解案件的事实和违法的性质，以及依据法律应当给予违法当事人何种治安管理处罚等情况，在双方当事人都在场的情况下进行调解。如对因邻里纠纷引起的治安案件进行调解时，可以邀请居委会、村委会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加。但是，对涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私，以及双方当事人都要求不公开的，治安调解可不公开。

　　(四)自愿原则。调解都必须遵循当事人自愿的原则，治安调解同样如此。治安调解必须以当事人各方自愿为调解处理的前提条件，没有这个前提，治安调解就没有基础。自愿包括自愿接受调解处理，自愿达成并共同遵守治安调解协议。公安机关不能以行政强制的手段强迫双方当事人接受调解。

　　(五)及时原则。多年来，治安案件久拖不结、久调不决的问题比较突出。2005年8月，周永康同志对办理治安案件做出重要批示，要求从保一方平安和保障人民安居乐业的高度，不断提高治安案件的处理效率和水平。为此，《规范》第九条规定，治安调解一般为一次，必要时可以增加一次。对明显不构成轻伤、不需要伤情鉴定以及损毁财物价值不大，不需要进行价值认定的治安案件，应当在受理案件后的3个工作日内完成调解;对需要伤情鉴定或者价值认定的治安案件，应当在伤情鉴定文书和价值认定结论出具后的3个工作日内完成调解。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的7个工作日内完成第二次调解。对治安调解不成的，应当在法定的办案期限内及时依法处罚，不得久拖不决。

　　(六)教育原则。教育与处罚相结合，是办理治安案件、实施治安管理处罚的基本原则之一。在治安调解过程中，人民警察应当通过查清事实，讲明道理，指出当事人的错误和违法之处，教育当事人自觉守法并通过合法途径解决纠纷，有效发挥调解一案、教育一片、引导一方的积极作用。

　　5、积极推行现场治安调解

　　《规范》第十四条、第十五条明确规定了现场治安调解及其卷宗规范的基本要求。多年来，现场实施的治安调解已经成为基层民警当场处理矛盾纠纷、即时化解案件争议的重要手段，但由于对现场治安调解缺乏明确的操作规范，以及部分地方对现场治安调解案件考评不够科学，制约了现场治安调解措施的有效运用。此外，各地在研究分析治安案件受案不实过程中，普遍印证了现场调解案件漏登漏记造成大量治安案件流失的事实。如某地一派出所，在10天的接处警中实际受理治安案件22起、查处11起，而接处警记录中另外11起有轻微殴打但口头调解的治安案件，处理结果分别选择了“纠纷”和“其他”。究其原因，一方面是民警为了快速结案，图省事，主观方面不愿登记，另一方面是对现场可以调解处理的案件，在案卷考评时等同于一般程序办理案件的规范要求，无疑加重了民警的工作量，致使民警宁愿不记录，以免受考评监督。为此，《规范》明确规定，对情节轻微，事实清楚，因果关系明确、不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意现场调解并当场履行的治安案件，可以进行现场调解，并制作《现场治安调解协议书》。对现场治安调解结案的治安案件，可以不制作卷宗，但办案部门应当将《现场治安调解协议书》按编号装订存档。

　　6、及时跟进调解协议的履行

　　在运用治安调解中要贯彻“宜解不宜结、宜和不宜激、宜宽不宜严”的方法。“宜解不宜结”是指在调解时，重在解开当事人的思想疙瘩，缓和矛盾，增进团结，促使当事人重新和好。“宜和不宜激”是指在调解时，首先要对情绪大、头脑发热、不冷静的当事人进行思想沟通，缓和对立情绪，平息事态，然后分清是非，使问题得到妥善解决。“宜宽不宜严”是指在调解时，本着有利于解决矛盾，对打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，根据行为的情节，对应当受到治安处罚的应着重从宽处理，不要就事论事，动辄从重处罚。

　　实践中，对于一些情节轻微、危害不大的治安案件，公安民警在进行调解时，应当允许被侵害人通过明确的形式委托他人代为参加，从而提高处理效率，及时化解矛盾。因此，《规范》第七条规定，被侵害人可以亲自参加治安调解，也可以委托他人参加治安调解。委托他人参加治安调解的，应当向公安机关提交委托书，并注明委托权限。

　　针对治安调解后协议履行存在的问题，《规范》第十二条规定，调解协议履行期满三日内，办案民警应当了解协议履行情况。对已经履行调解协议的，应当及时结案，对没有履行协议的，应当及时了解情况，查清原因。对无正当理由不履行协议的，依法对违反治安管理行为人予以处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

　　7、增进调解工作透明机制

　　《规范》第十六条规定，公安机关人民警察在治安调解过程中，有徇私舞弊、滥用职权、不依法履行法定职责等情形的，要依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。民警在治安调解过程中，有徇私舞弊、滥用职权、不依法履行法定职责等情形的将依法给予行政处分，而构成犯罪的将被依法追究刑事责任。

　　《规范》要求治安调解达成协议的，要在公安机关主持下制作《治安调解协议书》，一式三份，双方当事人各执一份，治安调解机关留存一份备查;适用现场调解达成协议的，应当制作《现场治安调解协议书》一式三联，由双方当事人签名;经治安调解结案的治安案件应当纳入统计范围，并根据案卷装订要求建立卷宗，现场治安调解结案的治安案件，可以不制作卷宗，但办案部门应当将《现场治安调解协议书》按编号装订存档。

　　相关链接:

　　●2003年以来，公安机关充分运用治安调解，及时调处各类纠纷770余万起，积极化解了矛盾纠纷，有力地促进了社会和谐。2006年，全国各地公安机关注重做好群众工作，强化治安调解，化解民间纠纷，力求把矛盾化解在基层、解决在源头，经过努力，共调解治安案件137.8万起，占查处治安案件总数的22.4%%，其中，江苏省公安机关成功调解治安案件14.6万余起，广东省公安机关成功调解治安案件13.2万余起。全国公安机关这一强化治安调解、积极化解社会矛盾的做法，大大降低了案件“民事转刑事”的可能性，消除了影响社会稳定的大量隐患，增进了社会和谐。

　　●很多地方公安机关普遍建立起了治安调解室，并安排具有一定法律知识、政治素质较好的人员担任专职调解员，大大提高了治安案件调解率，在矛盾调解工作中发挥了积极作用。一些公安机关针对纠纷调解工作占用警力和时间较多等实际情况，建立起派出所专职调解室，明确专人负责纠纷调解工作，在收到一定成效之后，又探索建立了分局治安调解大厅，建立了两级调解工作模式。

　　●2006年，为了最大限度发挥治安调解工作的作用，防止出现民警在工作中逾越权限、执法不规范等问题，南京市公安局逐步完善了调解机制：一是首接责任制度，规定派出所社区民警、值班民警和110巡警接待受理纠纷时不得推诿，进行首接调解，调解成功的制作《治安调解书》。二是治安纠纷移交制度，明确规定属于复杂疑难的治安纠纷，经派出所领导审核后移交调解办公室;重大疑难纠纷，经分、县局领导审核后移交调解中心最终调解。三是调解告知制度，市局明确要求，各单位要将受理治安纠纷调解范围进行公示。四是回访制度，各分、县局治安调解指导中心每月必须从各派出所调解结束的案卷中随机抽取10%%的案例，对当事人进行回访，听取当事人对调解工作的意见和建议。

　　●目前，天津市已建成联合调解工作室211个，公安机关向联合调解工作室长期派驻专职民警65名，兼职民警162名，17个区县公安分局普遍启动了联合调解工作室建设。联合调解室共受理各类矛盾纠纷4050起，调解解决了3601起，调解成功率达到88.9%。同时，通过实行联合调解，使派出所从繁重的矛盾纠纷调解中解放出来，从而把更多的精力投入到维护社会治安、打击违法犯罪中去。