面对日益严重的职工下岗和失业问题，我们必须明确的一点是，不能用回归计划经济体制的办法来解决国有企业职工下岗、失业问题，而只能走市场化就业的道路。计划经济体制虽然在一定程度上能够实现全员就业，但它是以牺牲企业效率为代价的。正是这种以牺牲效率为代价而实现的城镇全员就业，扼杀了企业的创新精神，造成了计划经济体制弊病积重难返，成为转型时期我国经济体制改革的难点所在。

为了有效地解决再就业问题，需要政府、企业、劳动者三方面的共同努力。从政府来讲，需要采取以下政策：

1.长期稳定的经济增长政策。中外历史经验都表明，没有长期稳定的经济增长，就业问题就无法解决。为此，在政府宏观经济政策方面，除存在较高程度的通货膨胀年份外，应慎重使用紧缩型财政政策和货币政策，以免造成市场波动和失业增加。

2.适应国情的产业政策。在我国，第三产业发展薄弱，无论是从产值看，还是从就业人数看比重都很低。一般来讲，第三产业属劳动密集型，所需资金少，容纳的劳动力多。大力发展第三产业可以吸纳更多的劳动力。

我们可以将第三产业划分为生活服务型、生产服务型和生活享受型。

对于我国来讲，由于长期忽视生活服务第三产业，因而，它在改革开放以来有了很大的发展。但是，生活服务型第三产业的需求是有限的，过多的人从事这一类产业只能降低从业者的收入水平。同时，由于我国居民收入水平还不高，生活享受型第三产业也不可能很快得到大规模的发展。因此，生产服务型第三产业应当是今后相当长的时期我国第三产业发展的重点。另外，我国是发展中的人力资源大国，具有基础教育水平较高、劳动力成本较低的优势，有大力发展第二产业，成为世界制造业中心的可能性和必要性。因此，不应急视第二产业在解决就业问题上的重要作用。

3.大力发挥中小企业安置就业的能力。我国国有企业由于长期承担了安置社会就业的任务，加上改革以来经营机制尚未根本转变，吸纳劳动力就业的能力已经很小。同时，“抓大放小”的国有企业改革方针也意味着国有企业的比重会下降。所以，可以肯定，非国有中小企业将成为吸纳就业的主渠道。

目前，我国资本市场发育不完善，非国有企业中小企业获取创业资本相当困难。在股票市场发展的初期，还不宜利用股票市场为非国有中小企业筹集创业资本。如果采取政府项目政策资助形式，既难以避免传统体制下的投资失误，又难以避免“寻租”和腐败行为。所以，中小企业创业资本的形成除了依靠自行集资、合资之外，政府应建立中小企业政策扶持性贷款，由投资者自己承担投资风险。

建立政策扶持性贷款应解决好的重要问题在于如何抵押以规避贷款风险。可以设想有以下几种抵押方式：(1)金融资产抵押。我国目前居民存款已超过5万亿，还有有价证券，部分居民已有贷款抵押能力。(2)工龄抵押。目前，不少地方出台一次性“买断”企业工龄的办法。这种办法对年轻职工是可行的，对占下岗人员中大多数的中年职工来讲，可能是“买而不断”。因此，可以考虑将买断办法改为依工龄长短给予贷款额度的办法。(3)住房抵押。随着住房商品化的进程，越来越多的人将拥有可上市住房。(4)专利抵押。对于一些新型科技产品可以考虑专利抵押。

4.建立城乡统一的劳动力市场政策。由于我国长期实行城乡分割，且城乡所有制形式有很大差别，乡村农民有土地保障，而城市居民是真正的“无产者”。城市居民失业即失去生存的基本条件，又无退路，只能依赖社会救济。所以，地方政府实行限制农民从事某些职业的政策也是可以理解的。然而，问题在于这种政策从长期看很难奏效。首先，这种政策的实施，提高了企业的成本，使他们无法使用来自农村的廉价劳动力，长此以往，企业必然有相应的对策，如用资本替代劳动、将企业迁往农村或郊区等。其次，这些政策还使整个社会得到等量产品与服务的总成本提高，经济效益下降。总成本的提高不仅包括城市劳动力高于农村劳动力的费用部分，而且，还包括监督企业不使用农村劳动力的的费用部分，这种监督的费用也是很高的。再次，政府限制农民从事的职业，城市居民是否愿意去干?如果城市居民愿意干，不需政府干预，可以靠市场竞争解决;如果城市居民不愿意干，谁来替代现有的农民工呢?所以，从长远看，这些政策的目标很难实现。

解决城乡二元劳动力市场的矛盾应当从劳动力成本入手。为什么城市劳动力成本高，高得是否合理?从同类、同层次来比较，城市职工比农民工成本高在两方面：一是各种保险;二是住房福利。城市职工有各种社会保险，而农民工则没有。建立社会保障制度是市场经济正常运行的需要。因此，对进城工作的农民，也应当建立相应的社会保障制度。其中的问题在于，目前城市已有的各种保障水平相对于我国经济发展水平而言已经过高，不适应我国长期劳动力供给大于需求的现实，决不能完全照搬运用于农民工。因此，解决这一问题的战略，一是适当降低城市保障水平;二是将必要的保障制度扩展到农民工。

5.加快住房制度改革。住房商品化，有助于打破人为障碍，促进劳动力流动和竞争，促进下岗人员的再就业。然而，按照目前的住房商品化政策需要很长时间才能完成这一过程。对于那些年龄大的下岗职工来讲，用货币购买住房无疑是“天方夜谭”。如何解决这一矛盾?建议修改现行房改方案，加大工龄购买住房(特别是现住旧户)的比重，让那些已工作20年以上的国有企业职工低价或无偿拥有一套住房。这样做并不是国有资产的流失，而是对国有职工多年实行低工资政策的补偿。职工拥有现住房有利于劳动力流动，国家和企业也不用再负担每年高额的房屋维修费，并且可以加快住房市场化的进程。

6.加快完善社会保障制度。目前，企业招工大多将年龄限制在35岁以下，原因之一是担心养老、医疗的负担。建议在建立统一的社会保障制度基础上，通过部分减免企业为招收的下岗职工上缴的社会保障基金的优惠政策，鼓励企业招收大龄职工。

7.抑制人工成本的过快提高。人工成本的提高反映在两个方面：一是工资水平;二是社会保障水平。工资水平增长中的问题主要是某些垄断性行业凭借垄断地位获得了过高的收入;其次是过快、过频繁地提高最低工资水平。不少省市和地方自1994年实施最低工资制度以来，每年提高最低工资标准。而最低工资水平的过快提高，不仅对于增加城市新就业岗位是不利的，而且会吸引更多的农村劳动力进入城市。

随着社会保障制度的推进，企业人工成本中社会保障支出比重正在加大。保障水平高，企业的负担就重;保障水平过高，企业就会因成本过高而丧失竞争力。

8.制定科学的人力资源规划，推进积极的劳动力市场政策。包括：全面加强职业培训，将职业技术培训与政府经济发展规划相衔接并相互协调，建立以职业预测为龙头、职业技术培训与职业指导和职业介绍为中心的劳动力市场服务体系。

同时，政府可以针对下岗人员的特点，为他们提供更多的选择机会，如免费的职业介绍;通过政策鼓励企业招收35—45岁的职工。与此同时，还应增加对下岗大龄职工的人力资本投资，根据劳动力市场需求对他们进行着重职业技能开发的职业资格证书培训，而不是学历教育。

9.规范下岗机制。对于破产和被兼并的企业来讲，下岗的不应只是一般职工，企业领导也同样应当下岗，甚至下岗待遇应低于下岗职工。因为，企业的失败首先是经营者的失败，职工的责任次之。不应出现企业破产后企业领导却易地做官的现象。对于那些由于经营不善，被迫以出让房地产换取资金以安置职工的国有企业来讲，由于资产国有，政府也应当组成专门的管理机构来运作，不应由原企业领导负责管理。企业破产，经营者与员工都下岗失业，这样不仅能体现市场公平竞争的原则，而且，会激励那些在岗的经营者更努力地工作。

对于那些因企业产品调整、结构调整而下岗的员工，因为只涉及部分员工，因此，应当通过严可格的考核、筛选，不应当完全由企业领导个人说了算。在这方面，企业工会应当发挥作用，形成制约力，保证竞争的公平性。

10.减员增效与分流增效相结合，实行多种用工形式。应通过政策鼓励企业根据经营的特点，实施灵活的用工和工时制度。如非全时制、分享制、弹性工作制等，在不提高成本、不减低效率的前提下，增加就业岗位。

(劳动经济与人力资源管理年第5期)