【内容提要】我国法律对农村集体土地的征用及补偿制度存在缺陷，实践中征地和补偿过程引发了一系列问题，农民的权益不能得到法律的充分保障，由此激发了大量社会矛盾。如何来完善现有的征地和补偿制度，如何做到确实保护被征地农民的权益，本文就此进行探讨。

【关键词】 集体土地 征地 征地程序 权益 补偿 救济

随着经济的发展，社会对土地的需求也越来越大，农村集体土地不断地被征用。但是由于我国现行的土地法规存在着缺陷，在征地及相关的补偿等过程中引发了众多问题。被征地农民的权益受到严重损害。农民是弱势群体，而被征地农民则是弱者中的弱者。如何来确实保障他们的合法权益?笔者试图从目前土地征用现状及相关法律规定进行分析，提出解决方式和建议。

一、土地征用的基本内涵

我国的农村土地征用是发生在国家与集体之间所有权的转移，是国家为公共利益的需要，依法强制取得农村集体土地并给予相应补偿的行为。土地征用具有强制性。

二、我国农村集体土地征用过程中存在的问题

目前我国的土地所有权归属只有两种：一是由国家所有，二是农村集体所有(因此作为个体的农民是不享有土地所有权的，只有土地使用权)。农村土地征用就是发生在国家与集体之间所有权的转移。这种看起来简单的所有权转移，在实践中却长生了大量的问题。

(一)被征地农民的权益受到严重侵害，生活失去保障，社会秩序不稳定。

土地是农民的重要生产资料，征地实际上让农民失去了一项重要的资源的财产利益，同时也失去了与土地相关的一系列权利。而征地补偿标准又偏低，补偿还经常无法到位，劳动力安置难以得到解决，从而产生了许多纠纷，影响社会的稳定。浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益格局大致是政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅仅占5%至10%。此例可以证明该论点。因为失去土地耕作且没有得到相应补偿，大量的被征地农民成了失地又失业的人，生活极为困难。因此许多农民选择进城打工，形成城市“边缘人”，从而成为社会不稳定的因素之一。

(二)土地征用中“权力寻租”现象严重

《土地管理法》第四十五条、四十六条规定了征用土地的批准权和相关程序。由于这两条的规定相当原则，这就为某些地方，某些官员违规批准征地提供了广阔的权力寻租空间。他们借着法条的不足滥用国家权力，以权谋私。许多地方更是打着“公共利益”的旗号为地方利益着想，扩大征地范围，为一些商业目的用地提供方便，使农用地保有量减少，损害农民和国家的利益。比如，《河北日报》2001年8月29日发表了一篇名为《权力寻租害莫大焉——邢台土地批租领域特大“窝案”引发的思索》。文章报道以原邢台市副市长段钢为首的20名多政府官员利用职权非法批租大量土地，造成国家和农民利益的极大损失。仅为邢台市交通局代办征地手续，为高速公路征地时的自批自征自卖，以及为邢台市经济实用住房中心征地时涂改地价、少交费用这3笔，就使国家资产流失近2000万元。同时据有关统计数字表明，2000年上半年，邢台市发生的20起赴省上访中，就有10起与土地批租有关。

(三)扰乱了地产市场

1、各级政府大建开发区、工业区，圈占了大片农地，虚抬地产价格。近年，我国房地产市场持续发热，大有房地产泡沫经济的现象与此是脱不开关系的。

2、在集体土地所有权出让繁琐，费用高昂(特别是其中的寻租)的情况下，各种规避手段滋生，致使土地供应量违规上扬，从而扭曲了市场价格，误导了资金流向，地产市场的虚假繁荣也就难免会出现，影响了国民经济的健康运行。

三、影响我国农村集体土地征用的制度障碍

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几个方面。

(一)立法对“公共利益”的概念界定模糊

《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但是法条并没有解释何为“公共利益”。而学术界对什么是“公共利益”则是众说纷纭，没有一个统一的标准。有学者认为公共利益就是国家利益;有的学者则认为公共利益实为社会整体利益;还有学者则持公共利益以个人利益为基础，是个人利益的相加的观点。部分学者认为公共利益的主体是公众，不能和个人、集体相混淆，也不能以国家来代替。

由于法条和理论的双重缺陷，导致了公共利益的概念模糊不清，使征地目的不明确征地范围扩大化。这就使地方政府在征用农地时常常故意曲解公共利益的意思，为地方谋取利益而弃国家利益于不顾，将带有营利色彩的基础设施和医疗等商业目的用地纳入征地范围。

(二)土地征用制度不合理，补偿范围狭窄、标准偏低

根据《土地管理法》第四十七条规定征用土地按土地的原用途给予补偿;征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。如果是菜地则还有新菜地的建设基金。征用耕地的土地补偿费用为该耕地被征用前3年平均年产量的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的补助费用标准为该耕地被征前3年平均年产值的4至6倍，但是最高不超过15倍。耕地补偿费和安置费两者相加不超过30倍。青苗及土地附着物补偿费标准由各省、自治区、直辖市规定。

国务院发展中心初步测算，即使按每亩耕地产量2000斤，粮食价格0.5元/斤计算,则一亩地年产值为1000元.即便按十倍年产值补偿也不过1万元。即使是如此低的补偿标准，地方政府还是要克扣、拖欠补偿费用。如1999年福建漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议;水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准。2001年四川318国道征地应按1014元/亩测算补偿而当地政府却按650元/亩计算。许多地方政府就是这样“以地生财”的。农民权益怎能不受损!

青苗及土地附着物补偿由各省市自定，但普遍也不高。江苏盐城每亩只有几百。厦门市每亩则不低于2540元。而福建省的标准则是农作物按前三年平均年产值的一倍。南京室规定按一季农作物的产值计算，能收获的不予补偿。泰州市规定一般以被征用土地前三年产值的50%计算，一年生农作物按全年产值计算，能收获的不予补偿或适当补偿。娄底市规定青苗长期不到一年的按一季产值计算，一年以上按年产值计算，或根据生长期的损失补偿。