城中村改造的法律依据
宪法和土地管理法规定了我国土地的两种社会主义公有制形式——全民所有制和劳动群众集体所有制,农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。
集体土地主要用于农业生产,还可以兴办乡镇企业、建设村民住宅或乡(镇)村公共设施和公益事业。国家对建设用地的需求依法只能通过农地国有化的方式,即征收为国有后,再区别不同的建设项目进行行政划拨或出让、转让,开展城市建设。城中村改造的法律前提,是通过对城中村的集体土地进行国有化改造,从而实现“农民转居民、村庄变社区、集体土地转国有土地、集体经济转混合经济”的“四个转变”过程。“征收”是集体土地国有化的唯一法律途径。
除此之外,法律没有规定其他集体土地“转为国有”的途径。合肥市在城中村改造中把集体土地“转为国有”的依据是国务院制定的《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。然而,土地所有权是实体权利,是最重要的物权,对它的剥夺或改变权利归属只能由国家最高权力机关依据宪法并用法律的形式规定。《立法法》第8条第6项也规定,对非国有财产的征收,只能制定法律,明确排除了在征收非国有财产问题上除法律之外的其他规范性文件的作用。因此,国务院出台的行政法规是无权对征收集体土地的问题做出规定的。事实上,该《土地管理法实施条例》也只规定了“农转居”后集体土地“属于”国家所有,但究竟通过何种法律途径使集体土地“转为国有土地”并“属于国家所有”?
《土地管理法实施条例》未作任何规定,实际上它也无权作任何规定。集体土地的依法征收是政府征地权力的宪法依据和行为准则,不得逾越,更不能被曲解和篡改。根据下位法不得违反上位法、任何法律法规不得违反宪法的法理,地方政府关于城中村集体土地“转为”国有土地的规定因违宪和违法而无效。城中村改造是涉及农民的基本经济权利和土地发展权利的重大调整,必须严格依法办事,才能站得住脚,不留后患。“'农民转居民'应是农民的集体土地(包括宅基地)被国家全部征收的法律后果,绝不能成为集体土地被征收的原因”。而“征收”,必须是出于“公共利益的需要”而不是商业开发。
目前主要依据国务院行政法规对城中村土地“转为国有”的做法,不具有合法性。合法的做法是:按照先征地、后改造的法律程序逐步推进城中村改造。用征收依法完成改造范围内集体土地的国有化,原集体宅基地使用人成为国有土地使用权人,其原宅基地上的私房依法变为城市私有房屋。土地征为国有后,再根据城市规划和发展要求进行拆迁改造与安置补偿,这时再适用国务院《城市房屋拆迁管理办法》的规定。先征地、后改造的程序有明确的法律规定,也使城中村改造的法律关系明晰。更重要的是,它使政府推进城中村改造的行政行为始终在法治的规范下进行。