1993年制定的公司法中有关国有独资公司的内容，为国有企业的改革提供了制度上的支持，发挥了相当的积极作用。据国家统计局对2562家现代企业制度试点企业进行调查，在已经改制的1943家企业中，采用国有独资公司形式的达563家，占到已改制企业的29.0%。 但是，也有学者和实务界人士认为，修订前的公司法中有关国有独资公司的规定，赋予了国有独资公司在发行公司债券方面的特权 ，在公司治理结构上的设计不甚完备，政府对国有独资公司的干预过多，仅仅允许国家出资设立一人公司，有对民营资本歧视之嫌。 因此，有专家建议取消《公司法》中“国有独资公司”一节，在国有独资公司类型化的基础上，将属于商事性质的公司纳入《公司法》调整范围，分别在有限责任公司和股份有限公司部分加以相应的规定，容纳于一人公司中;将仅存在于特殊行业和特定领域的国有独资公司，交由其他法律调整。

　　2003年，根据党的十六大和十六届二中全会精神，我国进行了国有资产管理体制改革，设立了专门的国有资产监督管理机构，即各级国资委，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，也使得原来公司法中有关国有独资公司的有关规定不再适应形势的需求。因此，此次公司法的修订中，有关国有独资公司的修订是其中的重要内容。

　　一、有关国有独资公司规定修订的主要内容

　　虽然有学术界、实务界有呼声删除公司法中有关国有独资公司的规定，但是由于我国国有企业改革仍为完成，仍然需要《公司法》为国有企业的改革发展提供制度支持。 所以，修订后的公司法仍然保留了有关国有独资公司的规定。但由于修订后的公司法承认了一人公司，因此有关国有独资公司的体例上修改为“国有独资公司的特别规定”。有关国有独资公司的修订，主要包括以下几个方面：

　　(一)确立了国有资产监督管理机构在国有独资公司治理中的法律地位

　　建立各级国资委，是国有资产管理体制改革中的重要成果。此次公司修改，按照我国国有资产管理体制改革的要求，明确了国有资产管理机构的出资人地位，确立了国有资产管理机构在国有独资公司治理中的法律地位。如第66条规定，国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制定报国有资产监督管理机构批准;第67条规定国有独资公司不设董事会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权;第68条第二款规定，除董事会中的职工代表之外，董事会成员由国有资产监督管理机构委派;第71条第二款规定，除监事会中的职工代表之外，监事会成员由国有资产监督管理机构委派。

　　(二)缩小了国有独资公司的范围

　　公司法是赋予一定的组织以法人地位的基本法律之一，是否具有法人资格，具有何种法人资格对于民事主体有重要意义。

　　修订前的公司法第64条规定，本法所称国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。公司法作为赋予组织以法人地位根据此条规定，不少中央企业作为国家授权投资的机构，其所设立的子企业都是国有独资公司。

　　修订后的公司法第65条第二款规定，本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。该款规定缩小了国有独资公司的范围。按照该法的规定，国有独资公司需要符合三个法律要件：(1)国家出资，这一特点使得其同其他法人、自然人投资设立的一人公司区别开来，也与原公司法中国家授权投资的机构或者授权投资的部门出资相区别;(2)国家单独出资，国有独资公司中，没有其他股东，这也就使国有独资公司与国有控股公司、国有参股公司相区别，;(3)国有独资公司是国有资产监督管理机构根据本级政府授权履行出资人职责的公司，本级政府国有资产监督管理机构是唯一履行出资人职责的机构，由两个国有资产监督管理机构分别履行出资人职责的公司，如国务院国资委与地方国资委共同投资设立的公司，不属于国有独资公司。

　　这样，根据修改后的公司法有关国有独资公司的定义，不是由国有资产监督管理机构根据本级政府授权履行国有资产出资人职责的企业，将不再被纳入国有独资公司的范畴。即使对这里的国有资产监督管理机构做较为宽泛的理解，也只能理解为除了各级国资委之外，还包括财政部等根据国务院授权履行出资人职责的政府部门。像以前国家授权投资的机构设立的独资企业，不能被称为国有独资公司，只能被纳入法人设立的一人公司的范畴。因此，根据此次公司法的修改，国有独资公司的范围大大缩小。

　　(三)理顺了公司治理结构

　　此次公司法修订中，理顺了国有独资公司部分的治理结构。原公司法中，第65、66条是对国有独资公司出资人的规定;第67条是对国有独资公司监事会的规定;第68条是对国有独资公司董事会的规定;第69条是对国有独资公司经理的规定。修改后的公司法中，第66、67条是对国有独资公司出资人代表的规定，第68条是对国有独资公司董事会的规定，第69条是对国有独资公司经理的规定，第71条是对国有独资公司监事会的规定。

　　理顺公司治理结构，主要体现在：一方面，理顺委托代理关系链条，明确了是由国家出资，而非部门或者机构出资，政府委托本级国有资产监督管理机构履行出资人职责，章程由国有资产监督管理机构制定或批准，董事会和监事会成员除职工代表外由国有资产监督管理机构委派;另一方面，调整了体例结构，与其他有限责任公司一样，按照股东或者股东会-董事会-经理-监事会的逻辑顺序进行规定，不再首先规定监事会，凸显国有独资公司的商事性，也符合公司治理的一般逻辑。

　　(四)与修订后有限责任公司的规定相协调，赋予公司章程一定的自主权

　　以前的公司法中，对于国有独资公司的诸多事项，规定的较为刚性。如修订前的第68条第一款规定了董事会每届任期为三年，第四款规定董事长为公司的法定代表人;对于董事会和经理的职权采用了引致性条款进行规定，由于原公司法中第46条、第50条的规定较为刚性，导致国有独资公司中有关董事会和经理职权的规定较为刚性。

　　修订后的公司法中，第68条第一款仅规定董事每届任期不超过三年，没有对公司的法定代表人进行规定，根据第13条和第46条之规定，法定代表人是董事长还是经理担任，以及董事的具体任期均由公司章程进行规定;同时，对于董事会和经理的职权均采用了引致性条款，由于第47条在对董事会职权进行基本规定的基础上，允许公司章程规定其他职权，第50条则对经理职权做了授权性规定，允许公司章程另行规定，所以公司章程对于董事会和经理的职权的规定有一定自主性。国有独资公司这方面的修改，是与公司法修改中，强调公司自治，增加制度弹性，丰富制度供给内容的整体基调相一致的。

　　(五)删除了有关国有独资公司特殊待遇的规定、对应当设立国有独资公司的范围的规定和部分不合法理的规定

　　此次公司法修改，删除了有关国有独资公司的部分规定。第一，删除了原公司法第159条中有关国有独资公司发行公司债特权的规定，公司债的发行面向符合《证券法》相关规定的所有有限责任公司。第二，删除了原公司法第64条第二款“国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式”的规定。第三，删去了原公司法第71条有关国有独资公司的资产转让由出资人办理审批和财产权转移手续的规定和第72条国务院可以授权部分大型国有独资公司行使资产所有者权利的规定。

　　删除原公司法第159条的有关规定，有助于构建一个公平的债券市场环境，允许各种经济成份的企业利用公司债券这一金融工具，体现了市场经济的公平、开放精神，也符合各种民事主体一律平等的原则。删除原公司法第64条第二款的有关规定，更加凸显了公司法以调整民事关系为主旨，以“规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会市场经济秩序，促进社会主义市场经济的发展”为立法的主要目的。国有独资公司作为法人，享有对其资产的完整的所有权，不管是出资人的审批、办理财产权转移手续，还是国务院授权部分企业行使资产所有者权利均不合乎法理，因此理应删除原公司法第71条和72条的有关规定。同时，删除原公司法第72条的规定，也明确了国有资产的授权经营，是公司机关之间有关公司管理权限的委托，出资人所享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利等属于股东自益权的范畴，根本无法授予公司来行使。

　　二、此次修订中的意义和存在的主要问题

　　(一) 修订的主要意义

　　《公司法》中有关国有独资公司的部分进行修订之后，整个体系更加协调，更加体现了公司法作为民商事法律的性质，符合国有资产管理体制改革的方向，有利于为不同性质的民事主体营造公平的市场环境。

　　1、有利于理顺国有资产管理体制

　　公司法中有关国有独资公司内容的修改，明确了国有资产管理机构作为国有独资公司出资人的法律地位，章程制定或批准，委派董事或者监事由国有资产监督管理机构行使。删除了原公司法中有关授权经营的两种情况中授予资产所有者权利的规定，明确了授权经营的性质。公司法的相关规定，对于理顺国有资产管理体制，保证各级国有资产监督管理机构依法履行职责具有重要意义。

　　2、有助于完善国有独资公司的治理结构

　　通过修改国有独资公司的有关规定，有助于完善国有独资公司的治理结构。国有资产监督管理机构作为国有独资公司的责任主体地位得到法律确认;公司可以根据自身的情况，通过章程，在董事任期、法定代表人、董事会职权、经理职权上在法律规定的范围内进行规定，充分发挥公司章程作为公司自治规范的作用;通过体例调整，确认了公司董事会在公司治理中的重要作用。

　　同时，有关国有独资公司规定的修改，有助于保证企业的经营自主权，表现了公司法规制下的国有独资公司作为商事公司的特点，在公司债券发行等领域赋予了其他经济性质企业的以平等的地位，有利于市场经济秩序的形成和发展。

　　(二)存在的主要问题

　　1、“一人有限责任公司的特别规定”是否适用于国有独资公司的问题

　　从性质上来讲，国有独资公司是国家作为唯一一个法人股东的一种特殊形式的有限责任公司。此次公司法修改，在“有限责任公司的设立和组织结构”一章中，分为“设立”、“组织结构”、“一人有限责任公司的特别规定”和“国有独资公司的特别规定”四节。此种体例，肯定了一人有限责任公司和国有独资公司都是有限责任公司的特殊形式，从第58条第一款和第65条第一款的上都肯定了有限责任公司的一般规定适用于一人有限责任公司和国有独资公司。但是，立法中却没有对“一人有限责任公司的特别规定”是否对国有独资公司具有法律效力做出明确规定。

　　从法理上，国有独资公司是国家作为唯一一个法人股东的一种特殊形式的一人有限责任公司，除非法律另有规定，有关一人有限责任公司的规定应当适用于国有独资公司。但是，立法中，又将“一人有限责任公司”与“国有独资公司”相并列，第65条第一款也仅规定“国有独资公司的设立和组织机构，适用本节规定;本节没有规定的，适用本章第一节、第二节的规定”，没有提及一人有限责任公司的特别规定。因此，需要立法机关明确一人有限责任公司的有关规定与国有独资公司的关系。

　　笔者认为，立法者将“一人有限责任公司”与“国有独资公司”并列，并作出第65条第一款的表述，是将国家作为一个不同于一般法人的主体，一人有限责任公司的特殊规定不适用于国有独资公司。设立国有独资公司，可以按照修订后的公司法第26条第一款指规定分期缴付资本。

　　2、由于对国有独资公司的界定变化较大，从而带来一个新旧公司法如何协调的问题

　　一方面是关于修订后的公司法第65条第二款中的“国有资产监督管理机构”应当如何理解，是否仅限于各级国资委的问题。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第6条的规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。这里的国有资产监督管理机构，就是指各级国资委。但是，如果《公司法》中的“本级人民政府国有资产监督管理机构”仅指各级国资委，那么就会带来这样一个问题，即一部分国有独资公司，依据修订前的公司法设立，但是不是由国资委来履行出资人职责，而是由其他部门履行出资人职责，这部分公司在修订后的《公司法》实施以后，法律地位模糊，主要是金融类企业。而且，在按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定可以不设立独立的国有资产监督管理机构的地区，也可能存在本级政府出资设立的国有独资公司。显然，应该对《公司法》中的“国有资产监督管理机构”作较为宽泛的理解，即理解为承担国有资产监管职能的政府机构，包括但不限于各级国资委。但是，这又带来了一个问题，即作为同一个法律体系中的两个法律文本，《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》在两个表述完全一样的用语上具有不尽相同的内涵。

　　另一方面，依据修订前的公司法，国家授权投资的机构可以出资设立国有独资公司，如中国石油天然气集团公司就拥有全资公司四个， 部分电力企业也存在类似的情况。按照修订后的公司法的有关规定，这部分公司只能属于普通的一个法人股东的有限责任公司，同时，公司性质的变化不仅仅带来工商登记的变化，还带来了法律义务的增加。根据修订后的《公司法》第63条之规定，一人有限责任公司有在每个会计年度终了时编制财务会计报告，并经会计师事务所审计的义务。如何定性依据修订前的公司法、由国家授权投资的机构出资设立的国有独资公司涉及到一个公司法的规定是否具有溯及力的问题。笔者认为，由于法律为民事主体附加了义务，公司法的此规定不具有溯及力，应当承认这些公司国有独资公司的法律地位。

　　3、国有独资公司的特点与有限责任公司的一般规定的协调问题

　　国有独资公司是一种特殊的有限责任公司，在设立、组织结构、公司治理等问题上与其他公司有诸多不同。《公司法》中有关公司和一人公司的有关规定，即使在“国有独资公司的特别规定”一节中没有特别规定，是否完全能够适用于国有独资公司，也是一个存在的问题。如本次公司法修订，专门增加了一章，规定公司董事、监事、高级管理人员的资格和义务，其中的有些规定未必完全适用于国有独资公司的董事、监事和高级管理人员。其中，第152条规定，一定条件下，股东可以请求监事会或者不设监事会的公司的监事向法院对董事、高级管理人员提起诉讼，股东对董事提起代表诉讼的条件是监事会或者不设监事会的公司的监事在接到股东书面请求后，拒绝提起诉讼或者法定期限内未提起诉讼的，股东可以自己的名义为了公司利益向法院提起诉讼。但是根据第71条的规定，国有独资公司监事会不享有《公司法》第54条第六项所规定的对董事、高级管理人员提起诉讼的职权。因此，如何协调第71条与第152条之规定，将是《公司法》适用中的一个问题，需要通过修订《国有企业监事会暂行条例》来对此问题予以解决。

　　三、关于国有独资公司立法进一步完善的思考

　　国有独资公司是国有经济发挥对国民经济的主导作用的重要形式，对于发展和壮大国有经济，保证国有独资公司的依法合规经营，促进国有资本的保值增值具有重要意义。在探讨修订后的《公司法》中有关国有独资公司的规定的同时，笔者对于国有独资公司的立法进行了一些思考，包括但不限于对《公司法》相关条文的进一步修改。

　　(一)科学界定国有独资公司

　　从所有制性质来界定公司性质，出发点应当是由谁出资，至于由谁监管，则不是界定公司性质的要素。因此，建议公司中对国有独资公司界定为“本法所称国有独资公司，是指国家单独、直接出资设立的有限责任公司”。同时，为了体现国有资产管理体制改革的有关内容，可以增加一款，“国有独资公司由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责。国务院或者地方人民政府授权本级人民政府其他部门履行出资人职责的，适用本法有关国有资产监督管理机构的规定”。这样，既使目前国有资产管理体制改革的内容体现出来，又避免了为了适应实际需要，对“国有资产监督管理机构”这一概念做扩大理解。

　　(二)协调一人有限责任公司的特别规定与国有独资公司的特别规定之间的关系

　　修订后的《公司法》对于一人有限责任公司的有关规定是否适用于国有独资公司没有规定。建议在“国有独资公司”一节中明确规定，“本章第三节的内容不适用于国有独资公司”，从而使得整个公司法的体系更为严谨。

　　(三)针对《公司法》中有关国有独资公司的规定，完善相关法规、规章体系

　　修订后的《公司法》对于国有独资公司的章程制定、授权经营、董事会、经理和监事会的组成和职权做出了原则规定，但是要在实际中操作，还必须通过行政法规和部门规章进行完善。同时，国有资产监督管理机构是否享有公司法规定的股东代表诉讼和直接诉讼的权利，如何行使这种权利都需要通过行政法规、规章进行明确、完善。

　　(四)考虑制定针对特定目的国有企业的特别规范

　　如前所述，此次公司法中有关国有独资公司的修订，强化了其作为一般商事公司的色彩，大量适用公司的一般规定。但是，应当看到，肯定会存在一部分国有企业，其目的不仅仅在于营利，或者说其主要目的不在于营利，如关系国家军事安全、经济安全的部分企业 ，其各方面的治理如果适用公司法有关国有独资公司的规定未必完全适合，而以前的《全民所有制工业企业法》已经非常陈旧，不管是原则还是内容都不能够适应当前的形势发展。可以考虑针对这种类型的企业制定专门的法律，既可以针对这类企业，也可以这对某一个企业制定单行立法。日本和韩国均制订有《地方公营企业法》，日本邮政公社就是依据2002年颁布的《日本邮政公社法》设立、运营，日本国营铁路公司也是依据《日本国营铁路公司法》来设立、运营。