1980年，美国总统大选。为赢取选票，共和党的里根在竞选中直言不讳地说，如当选总统，他将与台湾互设官方联络处，恢复“官方关系”;他还承诺对1700万台湾人民的关切，“优先考虑台湾的防御需要”。

　  此时，美方正在酝酿向台湾出售FX型先进战机。里根的过激言论让中国坐不住了，国内报刊开始连篇累牍进行抨击。美国民主党的一些官员，如参院民主党领袖 伯德、副总统蒙代尔、助理国务卿霍尔布鲁克以及驻华大使伍德科克都出面公开驳斥里根的谬论，但这些都挡不住里根的竞选势头。

　  为了平息中方的不满，里根派其副总统候选人布什到中国来做解释和安抚工作。8月22日，邓小平会见布什，严正地要他转告里根：如果共和党竞选纲领中对中 国政策部分和里根先生最近发表的有关言论，真的付诸实施的话，只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能;如果以为中国怕苏联，有求于美国，以致上述政策付 诸实行，中国也只好默认，那完全是妄想。

　　邓小平这些话是极为严重的警告，虽然是向布什讲的，但不是针对布什的，中国抱的是对事不对人的态度。后来邓小平说，布什这次是代人受过。

　  尽管中国领导人发出了上述警告，里根当选总统后仍采取了激怒中方的行动。里根就职前夕，先派其外交顾问克莱因访台，他一到台湾就大放厥词，说中国军力落 后，不足以牵制苏联，美国在战略上无求于中国，可加强美台关系而不必顾忌中国的反对。接着，里根又邀请台湾国民党中央秘书长蒋彦士，出席1981年1月 20日举行的总统就职典礼。

　　这时，远在欧洲的荷兰政府也蠢蠢欲动，决定允许荷兰向台湾出售两艘潜艇。中国领导人把这些事联系起来考虑，认为随着美国保守势力上台，在美国和西欧出现了一股支持台独势力的反华逆流，必须强力反击，使这股逆流有所收敛。

　　杀鸡骇猴 中荷关系降为代办级

　　1981年1月11日，邓小平针对蒋彦士受邀和荷兰售台潜艇事件召见黄华外长，指示外交部要采取强硬政策。他说：“如果我们不采取强硬的政策，肯定今后问题会层出不穷，官司会打不完。现在决心要放在最后退到1973年联络处的时候，甚至退到1972年以前。”

　　邓小平这时正在考虑逐步调整对美、对苏关系，改变“一条线”的联美抗苏战略。他表示，中国的战略地位已经改善，加强对美斗争，甚至与美国拉开点距离，反而有利于改善中国在第三世界国家的形象和在世界上的地位。

　  根据上述精神，外交部在北京、柴泽民大使在华盛顿分别就蒋彦士受邀问题向美方提出了严正交涉，明确表示：如蒋彦士出席典礼，就是制造“两个中国”，中国 大使决不出席。美国被迫让步，宣布已抵达华盛顿的蒋彦士“因病住进了医院”，肯定不会出席典礼。柴泽民大使这才接受邀请，出席了里根总统的就职典礼。

　　在荷兰售台潜艇问题上，中方于1981年2月27日宣布从荷兰召回中国大使，并要求荷方撤回大使。5月5日，中方正式宣布将中荷关系降格为代办级。在此过程中，中方将有关决定都及时通告了美方，意在警告对方，不要步荷兰的后尘。

　　黑格访华抛诱饵 考虑向中国转让高技术

　　1981年6月14日，美国国务卿黑格将军应邀访华。这是里根总统上台后，美国第一次派出高层官员与中方对话。

　  黑格抵京前夕，邓小平于6月13日就美国售台武器问题作了如下指示：“边缘政策我们一定要用，不怕倒退，更不怕停滞。放在这一基点上，它才可能谨慎，否 则它就会更嚣张。”中方为接下来的对美交涉准备了高、低两套方案。邓小平说，我们要有底牌，高方案不可能时，低方案可以考虑：第一，数量照旧，性能不要超 过卡特时期的水平，飞机不超过F5E，绝不能搞潜艇、军舰;第二，要逐步减少，直至停止。

　  黑格是里根政府内最有战略观点的一位内阁成员，主张改善对华关系。邓小平知道他和里根是有区别的，指出要照顾黑格，不使他太难堪，但又得把面临的问题讲 清楚，“政治上交换意见可以措词温和一点⋯⋯武器问题我们不能松口，别的方面总要给他带点东西回去”。这一点说起来容易，做起来相当难，给外交部出了个难 题。

　　6月14-16日，黄华与黑格会谈时提出：美国售台武器问题已到了非解决不可的时候，如果美国不采取行动，中方将作出强烈反应，两国关系不仅不能发展，连停滞都不可能。如果中美关系倒退，将给战略全局带来严重后果。

　　此时，美方对中方的坚定立场估计不足。黑格一开始就放出诱饵，宣称将取消不准向中国出售武器的禁令，并考虑向中国转让某些高级技术。他完全打错了算盘，误以为这就会满足中方的要求。没想到中方宁愿不要美国的军用产品，也坚持反对美国继续售台武器。

　　黄华最后通牒 两国关系倒退将步荷兰后尘

　　1981年10月，关于合作与发展问题的南北首脑会议在墨西哥的坎昆举行。中国总理率团出席会议，与美国总统在坎昆会见，直接交流售台武器问题，并建议两国派代表正式会晤。

　　10月23日，黄华外长向黑格转达了中国总理的谈话内容，即：(1)售台武器须在规定的期限内，在性能和数量上都不超过卡特政府时期的水平;(2)售台武器要逐年减少，以致最终完全停止。

　　黑格感到中方的语调越来越尖锐，越来越不妥协。他邀请黄华访美，准备在华盛顿作出答复。

　　10月29日，黄华外长在美国国务院再次会见黑格。黑格表示，美国不能规定在一定期限内停止向台湾出售武器，出售的水平各年有高有低，但总的来说，预期不超过卡特政府时期的水平。

　  同日，黑格引黄华去见里根。黄华向里根说，中方因荷兰售台潜艇事，已将中荷关系降为代办级，中方在此问题上不能有双重标准。里根则说，他要执行国会通过 的《与台湾关系法》，包括其中有关向台湾出售武器的内容。黄华于是按中央批示的立场正告里根：在双方谋求解决这一问题的过程中，美方不得售台武器，否则中 方将作强烈反应，两国关系的停滞或倒退将不可避免。

　  次日下午，黑格继续与黄华会谈。黑格对黄华当面向里根总统提出“最后通牒”表示不满。他有些激动地说，中方是在向美国总统的信誉挑战，中方未就和平解决 台湾问题承担义务，却要求美方在规定的期限内停售武器，美国准备应付美中关系全面倒退的后果。黄华对黑格讲话进行了驳斥，双方一场舌战，气氛剑拔弩张，确 有“走边缘”的味道。

　　在中方的压力下，美方最后不得不同意双方就美国售台武器问题在北京举行正式会谈。

　　邓小平斗而不破 对美斗争要立足于不怕

　　1981年12月4日，双方的正式会谈在北京开始。中方先后由章文晋副外长和韩叙副外长为代表，美方则由其驻华大使恒安石为代表。

　　会谈开始前，黑格曾向里根总统提交一份备忘录，从全球战略出发，建议力争使中美关系不降格。他认为卡特政府时期的售台武器水平已很充足，大陆的作战能力及意图并不需要美国向台湾出售很高的武器限额，建议总统接受中方“不超过卡特政府时期水平”的要求。

　　中方对自己的高、低两个方案也作了分析，认为高方案(即定期停售)实现的可能性不大，可集中力量坚持低方案，即：先限制质量和数量，逐步减少，直到最后解决停售问题。

　  会谈期间，1982年1月11日，美国助理国务卿霍尔德里奇突然奉命来华，建议美中共同对付苏联干涉波兰局势的行动，也希望会谈公报要载入双方对国际问 题的看法。意思是公报只谈停售武器显得美方太屈从中方的要求，加上国际问题表明中美有共同战略利益，容易为国会反对者所接受。他还通告中方，美国已决定不 再提高售台飞机性能，不拟向台湾提供FX或F5G型或F-16型战机，但将继续助台生产原有的F5E战机。美方此举是想缓和美中关系，表示美方已作了让 步。

　　为了摸清中方底牌，里根总统决定派布什副总统再度访华。布什来访前夕，邓小平下达指示，对美斗争要立足于不怕，但也要讲策略，注意方法，在坚持原则下争取不破。

　  5月8日，邓小平会见布什副总统。正告布什：美国政府无限期地向台湾出售武器，实际上是给台湾提供保护伞。他要求美国领导人承诺：“在一定时期内逐步减 少，直到完全终止向台湾出售武器。至于承诺的方式，可以商量，公报的措词可以研究。但我们一定要达成谅解或协议，内部一定要肯定这一点。”

　　布什返美后，向里根转达了中方的立场。此后，由于黑格与里根的矛盾(包括在对华关系和美欧关系上的分歧)日益加剧，导致黑格于6月25日辞职。

　　《八一七公报》 美国做出三项承诺

　　黑格宣布辞职后，仍向里根提出高低两个方案解决美中关系危机的备忘录。经过一个多月的考虑，权衡利害，里根终于决定致信邓小平，陈述美方有所松动的立场，实际上接受了黑格的部分建议。

　　7月13日，恒安石大使当面将此信交给邓小平。邓小平指示外交部，关于要美国停止售台武器，我们原来就意识到它不会接受，但我们始终抓住这一点，目的就是为了争取更好的结果。美国相当程度上满足了我们的要求，把这桩公案告一段落，现在是比较好的时机。

　　至此，中美双方在售台武器问题上的较量尘埃落定，下一步的工作，就是把美方同意的承诺落实在联合公报的文字上。

　　8月15日，双方谈判代表就公报行文达成协议，全文报两国政府正式批准后，于1982年8月17日发表，简称《八一七公报》。

　　美国在公报中就对台售武问题向中方做出三条承诺：向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平;准备逐步减少它对台湾的武器出售;经过一段时间导致最后的解决。