社会福利是与社会保险、社会救助并列的社会保障体系三大组成部分之一,具体包括老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等。

“通过立法赋予公民社会福利权并规范社会福利制度是社会福利事业发展的前提。”中国劳动关系学院公共管理系教授杨思斌近日在中国法学会立法学研究会年会上提出,“科学规划社会福利立法,对于发挥社会福利的正能量、满足不断高涨的民生诉求、促进经济社会协调发展,具有非常重要的意义”。

社会福利制度亟待法制保障

改革开放以来,我国社会福利开始向法制化方向迈进,初步形成了以宪法为依据,由老年人权益保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、残疾人保障法、收养法等多部相关法律组成的保护老年人、儿童、妇女、残疾人、孤儿、特殊困难群体合法权益的法律体系。

“然而,我国迄今还没有一部真正意义上的社会福利法律,社会福利制度仍然缺乏必要的法律依据。”杨思斌认为,社会福利法制滞后制约了社会福利事业的发展,影响了公民社会福利权利实现,消解了社会福利解决社会问题的功能,已经成为社会保障体系建设的“短板”,需要从战略高度进行规划。

杨思斌认为,社会福利制度的健康发展,需要从国家发展战略层面科学规划社会福利制度,加大社会福利制度改革创新与社会服务发展的力度,让更多人享受社会发展成果。我国社会福利的发展需要统筹规划,进行制度的顶层设计,通过立法对福利制度的项目、类别、构成和范围作出系统的规定,对社会福利责任的分担与供给模式在国家、市场、社会组织和个人中进行明确的划分,确定福利分配和服务传递的资金来源、筹措方法与服务专业队伍的资质,建立统一的、有效的社会福利管理系统,以免出现社会福利的碎片化现象。

“现代福利不是零星、临时性或带有随意性地提供,而是依据权威性的法律法规运行的经常的、稳定的、普遍的社会制度。”杨思斌认为,在法制的框架下,运用法律思维和法律手段进行社会福利制度建设,能够完成社会福利由随机性、零散性福利向长效机制转型,完成由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型,实现社会福利科学化、专业化、标准化,社会福利才能成为一种具有稳定性、连续性和确定性的制度安排。

社会福利属于基本经济制度

杨思斌认为,传统的社会福利和社会救济呈交织状态,难分彼此。改革开放以来,我国社会福利逐步走过了一条独立于社会救济之外的发展之路,与此同时,我国社会福利法制建设也取得了很大成就。但是,迄今为止,我国社会福利法制构建在立法理念、立法目标、立法模式和责任主体等方面还不清晰,立法技术不够科学,诸多社会福利法制存在“有其名而无其实”状况。

杨思斌说,社会福利涉及到社会资源的重新配置,应当属于一国基本经济制度的范畴。依据我国立法法的规定,“涉及基本经济制度的事项只能由法律进行规范”,社会福利制度应该由法律调整,其他法规规章等应该在法律的基础上进行创设和规范。然而,我国尚没有一部统一的社会福利法律或专门针对特定群体社会福利的立法,社会福利立法处于缺失状态,相关内容散见于各类法律或者文件,没有形成统一的制度。

“残疾人权益保障法、未成年人权益保护法、妇女权益保障法和老年人权益保障法等基本上都属于权益保障立法之列。”杨思斌认为,这些以“权益保障”立法为特点的法律,无法完成对特定群体福利权利保护的立法任务。

此外,立法技术不高也是我国社会福利立法亟待解决的一个重大问题。杨思斌表示:“社会福利法律规范中由于缺乏刚性规范,很多规定缺乏有效性和执行力,并不能真正成为推进老年人、妇女、儿童、残疾人福利事业发展的法律依据。一些社会福利法律法规在一定程度上变成了有名无实的‘软法’。”

科学规划社会福利法律制度

杨思斌指出,构建中国特色的社会福利法制体系,科学规划社会福利法制,促进国家层面的社会福利体系和特定群体专门社会福利的协调衔接,保障社会福利事业健康持续发展的需要,是实现党的十八大提出的“全面推进依法治国”的时代要求。

“社会福利法的立法宗旨就是为了满足社会成员的需求,以帮助他们克服困难,提高生活质量,维护人的尊严。”杨思斌认为,政府应以保障公民的社会福利为主旨,最大限度地提供可利用资源,使公民的福利权利得到及时实现。

他说,目前,适度普惠型社会福利已经成为我国社会福利制度发展的必然趋势与制度构建的目标。社会福利法制建构应以社会需要为基本原则,将社会福利制度目标定为社会成员多元需要满足、生活质量的提高以及社会成员能力的发展。社会福利事业是基于国民公共利益的制度安排,属于给付行政范畴,政府的基本职能决定了其在社会福利事业的发展中应居于主导地位,承担主要责任。政府主导社会福利是推动社会福利事业健康持续发展的基础,也是充分发动社会力量参与社会福利服务体系建设的前提和保证。政府在社会福利中的职责主要在于制定社会福利法律法规和发展规划,扩大财政投入,供给基本社会福利,建立健全服务标准,监管社会福利,推动社会福利发展。

“目前,社会保险法已经颁布实施,社会救助立法也在推进,这些因素决定了我国未来的社会福利也需要制定专门的法律,对社会福利问题作出统一的法律规定,最终形成社会保障法律体系的诸法并存的格局,体现中国特色社会保障福利体系的专业性和整体性,为我国社会福利事业发展和福利社会建设奠定坚实的法制基础。”杨思斌说。