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改革诉讼收费制度的几点思考

2025-02-25 来源：法务之家作者：参与人数：207人 评论：条

来源：法务之家（ID：law114-com-cn）

投稿作者：马慧，西安市委党校法学部副主任、副教授，联系电话：18821633222

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近日，习近平总书记到安徽考察，第一站就来到安庆桐城市六尺巷。“六尺巷”的故事是中国邻里和谐互让的典范，所体现的是化解矛盾纠纷的民间传统智慧。习近平总书记强调，中国不能成为“诉讼大国”。然而，当下的中国，越来越多的纠纷涌入法院，一方面不利于诉讼案件的高效高质量处理，有的法院已经出现了比较严重的案件受理难、审理期限过长等问题；另一方面也不利于和解、调解、仲裁等多元纠纷解决机制的建立健全，纠纷和解难、调解难、进入仲裁的少，有的地方的调解、仲裁机构基本被“闲置”。大量统计数据显示，2007年施行的、以低收费标准为突出特点的诉讼收费制度，是造成民事、行政诉讼案件爆发式增长的重要因素。实践早已表明，现行诉讼收费制度在遏制滥诉、分流纠纷进入不同解决方式、促使违法行为人尽快履行义务等方面的作用没有很好发挥出来，甚至存在“鼓励”诉讼、“纵容”违法行为人之嫌。本应成为正义最后一道防线的诉讼逐渐冲在了纠纷解决的第一线。避免中国成为“诉讼大国”，加强源头治理、多元共治，有效发挥多元纠纷化解机制的作用，改革诉讼收费制度是有效突破口。

一、现行诉讼收费制度的主要特点及引发的后果

现行诉讼收费的基本制度是2007年施行的《诉讼费用交纳办法》。与之前的制度相比，该《办法》的最大特点是为了让老百姓“打得起官司”，大幅度降低了诉讼费用标准。劳动争议案件受理费只有10元，行政诉讼案件一般50-100元，不涉及财产的民事诉讼案件一般也为50-100元。不仅如此，有些类型案件受理费减半，比如以调解方式结案或者当事人申请撤诉的案件；有些类型案件甚至不需要交案件受理费，如裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件，以及对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件。《办法》的另一个特点是诉讼收费事项严格限定，主要包括案件受理费、申请费，以及证人、鉴定人、翻译人员的相关必要费用，没有涵盖律师费。

案件受理费的大幅降低及收费事项的严格限定，起初的确方便了老百姓诉讼，也获得社会各界的一致认同。但随着时间的推移和实践的发展，引发了诉讼案件快速甚至爆发式增长的不良后果。民事诉讼案件方面，某省全省法院受理各类民事纠纷案件2013年比2003年增长超过60%，2023年比2013年更是增长超过300%。行政诉讼案件方面，全国一审行政诉讼案件2006年比2005年增长了-0.6%，而2007年之后快速增长，2008年、2009年全国增长率分别为8.35%，10.49%，2010年至2014年间比前五年更是上升16.3%。2023年，全国法院受理案件数首次突破4000万“大关”，全国法官年人均办案量已高达357件。虽然诉讼案件的过快增长的原因比较多，但诉讼收费制度无疑是重要原因。

二、当前诉讼收费制度存在的问题

第一，过低的诉讼费用负担易使纠纷不经和解、调解等渠道直接进入诉讼。一方面，如前介绍，有些类型案件的诉讼费用标准本身很低。诉讼费用是是诉讼的门槛，过低的标准使得诉讼费用调节分流纠纷进入不同解决渠道的作用弱化，大量纠纷进入法院。另一方面，与民商事仲裁等纠纷解决方式的收费制度相比，诉讼收费过低。民商事仲裁各仲裁机构的收费标准并不统一，但总体比诉讼收费标准高很多，且大多支持胜诉方的律师费。此外，近年来逐渐兴起的行业调解中，有的收费标准也不低。诉讼费用的高低无疑是当事人选择纠纷解决方式的重要参考因素。收费标准的过分悬殊自然会影响老百姓对解决纠纷方式的选择。过低的诉讼费用无疑是当事人绕过和解、调解、仲裁等纠纷解决渠道，直接进入诉讼的“幕后推手”，毕竟诉讼是最为权威的纠纷解决方式。“诉讼爆炸”不仅给法院带来巨大压力，也使成为“诉讼大国”渐成趋势。其实，大量类型化的民事纠纷如婚姻家事、物业纠纷、劳动争议等通过人民调解等方式解决更有利于化解矛盾。

第二，过低的诉讼费用负担及不甚合理的诉讼费用设计导致滥诉、缠诉大量发生。在诉讼费用原则上由败诉方负担的情况下，过低的诉讼费用事实上减轻了败诉方的违法、不诚信行为成本，不利于给义务人形成足够的威慑，从而促使其自觉履行义务，而是助长了违法行为人、不诚信当事人滥用起诉、管辖异议、上诉等诉讼权利，徒增诉讼案件数量、浪费宝贵的司法资源。实证研究表明，当前行政诉讼制度中存在的最大问题是滥诉情况严重。2015年5月1日至2016年6月30日期间，某地两级法院共受理行政一审案件2139件，进入诉讼程序但存在明显滥诉倾向的就有382件，占17.9%。同时，有些规定有鼓励诉讼之嫌。比如裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件，以及不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件，不交纳案件受理费。这就意味着，不管能不能起诉、能不能胜诉、上诉能不能赢，都尽可能起诉、提起管辖异议、上诉，毕竟没有费用负担，而且通过行使甚至滥用诉讼权利，至少可以拖延履行义务的时间。实践中有不少当事人为了规避履行债务而采取滥用管辖权异议的手段拖延履行问题，导致这一问题的原因之一就在于收费标准低。再比如，与前述无需交纳案件受理费不同的是，《办法》第十五条规定“当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。”这样，一些不符合上诉条件的案件当事人从经济效益的角度上考虑宁愿选择法院驳回起诉, 而不愿意撤诉或接受诉讼调解。有一年全国法院行政审判中，裁定驳回起诉的比例有较大增长，占审结案件的18.2%。

第三，大量纠纷进入法院，影响法院案件审判的效率和质量。诉讼案件的大量涌入导致法院不堪重负。某省法院2023年与2017年相比，员额法官增加了不到2%，但受理案件增幅接近60%。同时，大量案件进入法院之后，进一步降低了诉讼效率，导致案件不能即使了结，同时过多案件的积压进一步影响了案件受理和处理。一些大城市的基层法院已经出现了比较突出的案件受理难、审理期限过长等问题。个别法院没有半年立不上案，没有一年开不了庭。矛盾纠纷长期得不到解决严重影响了社会和谐稳定和经济良好发展。

三、改革诉讼收费制度的几点思考

现行的诉讼收费制度已经实行了17年。早在2016年，国务院即将修改《诉讼费用交纳办法》纳入年度立法计划。《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出“改革诉讼收费制度”。诉讼收费制度改革，关键在于以下几点。

第一，适度提高诉讼费收费标准。司法资源具有稀缺性，司法不可能解决所有纠纷。而“和为贵”、厌诉耻诉传统文化更是意味着我国不能成为“诉讼大国”。诉讼收费制度既要保证老百姓打得起官司，也要给违法行为人必要的负担，促使其及时履行义务，避免纠纷动不动成诉，避免违法行为人通过缠诉、滥诉拖延义务履行，获得不当利益，同时造成司法系统不堪重负，影响司法效率和公正。因此，可以考虑通过适度增加部分案件诉讼费收费标准，即设置合理诉讼费用门槛，达到诉讼收费在多元纠纷化解机制中合理调节、分流案件纠纷的作用。如适当提高行政案件、保全案件、劳动争议案件、管辖权异议案件的缴纳标准，提高上诉、申请再审的诉讼费交纳标准。

第二，改革诉讼费预缴制度。诉讼收费标准适当提高后，为了避免老百姓打不起官司问题再度重现，需要改革现行诉讼费用预缴制度，即立案时不收取诉讼费或者象征性收取“立案费”，裁判时再按照败诉原因、标的大小、耗费司法资源程度等判令败诉方缴纳标准较高的诉讼费。这样的制度设计，有利于增进社会诚信，也有利于促使义务人或违法行为人选择和解、调解等方式化解纠纷，从而减少诉讼案件。

第三，适当扩大诉讼收费范围，将律师费纳入收费事项。与案件受理费相比，多数非财产争议案件中律师费负担要重得多。因此，如果仅仅适当提高案件受理费标准不足以有效平衡当事人的利益、避免滥诉、缠诉。因此，应当借鉴世界其他国家的经验，统筹考虑我国仲裁实践已经支持胜诉方律师费用的做法，将败诉方承担的诉讼费范围适当扩大，将律师费纳入。

[责任编辑：柳叶]

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