江苏省政府法制办副主任 马太建

　　2013年3月，习近平总书记在第十二届全国人大一次会议上明确提出，要“建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”。责任政府是中国特色社会主义民主政治的重要内容，在价值理念上体现为政府对人民负责，政府必须积极回应社会和公众的需求，认真履行自己的义务，承担应有的责任；在制度安排上意味着建立和完善责任制约权力的机制，实现行政权力行使的规范与平衡。加强责任政府建设意义重大。根据省委、省政府关于开展“三解三促”活动的部署要求和我办的具体实施方案，6月3日至8日，我与法制研究中心、综合处的同志一起，以责任政府建设为主题，赴邳州市、泗阳县进行了驻点调研，力求从法治的角度对责任政府建设的现状及困境进行实证分析，提出责任政府建设的合理路径。

　　一、调研的基本情况

　　调研前，拟订了调研活动实施方案和活动计划，收集了责任政府建设的相关资料，并结合政府法制工作调研，实地考察了宿迁市、沭阳县责任政府建设情况，对我省责任政府建设现状有了初步的了解。

　　调研期间，我先后走访参观了江苏新春兴再生资源有限公司、军霞体育产业园、徐州盛和木业有限公司、邳州市港上镇前湖社区民生服务中心、港上镇卢庄小学、铁富中心卫生院、水杉文化馆、泗洪机械零部件制造产业园、江苏建一机床有限公司、泗洪华明机械制造有限公司、石集乡“三集中”（土地、人口、工业项目集中）工程等，调查了解了当地经济社会发展和新农村建设的情况；分别与部分市县有关部门负责人以及镇政府、镇有关机构负责人、村两委负责人、企业代表、村民代表等进行座谈，了解掌握当地推进责任政府建设情况，听取他们对加快责任政府建设的意见、建议；实地考察了邳州市政务服务中心、部分镇政务中心、泗洪县信访局等，了解当地政府在推进责任行政、建设责任政府方面取得的成绩、存在的问题和困难，以及愿望要求。

　　调研过程中，我多次与当地政府、部门和企业代表、村民代表探讨加强责任政府建设的思路和措施，提出要把握好责任政府内涵，牢固树立责任意识，切实增强履职尽责的主动性、自觉性；界定好政府责任划分，理清政府与市场、社会之间的责任关系，合理划分各级政府、部门、岗位之间的职责权限；督促好政府责任履行，切实把握公平与效率、目标与手段、主观愿望与客观效果之间的关系，做到法理情相统一，职权利相统一，德能勤绩廉相统一，坚持行政权力运行到哪里、监督就跟进到哪里，得到了基层同志的理解和赞同。

　　二、主要感受和体会

　　通过这次调研，以及前期在宿迁、沭阳了解的情况，我感觉这些地方在推动责任政府建设方面做了大量工作，采取了许多措施，取得了明显成效，一些经验做法值得在全省推广。

　　一是责任观念逐渐增强。普遍重视责任意识的培养，通过多种措施和手段，推动责任观念内化于心、外化于行。泗洪县自2011年起，针对部分机关干部中存在的动态缺乏症、麻木不仁症、马虎了事症、知识空白症、唯利是图症等“五症”机关病，推进以“点燃激情、追求卓越”为主题的激情文化建设，相继开展了“点燃激情、提升效能”机关作风集中整治、“治理热点岗位，根除中层梗阻”机关效能提升、“清除六大障碍，助推激情赶超”干部作风建设等主题活动，激情文化理念已深入人心。沭阳县大力推进责任文化建设，把责任升华到文化的高度，把“责任比能力更重要”作为责任文化的核心，在全县上下大力倡导尽责为荣、失责为耻的责任道德，坚持不懈地推动责任文化从观念文化向行为文化、品牌文化转变，有力地推进了全县经济社会的快速发展。

　　二是责任关系渐趋明晰。从清理确认职能入手，明确界定政府、社会与市场之间的责任关系，合理划分政府层级之间、部门之间、岗位之间的职能权限，围绕社会需求强化公共服务职能，努力做到有权必有责、权责相统一。宿迁市年初清理、取消和调整审批项目120项，项目总数由清理前的317项减少为197项，核减率为37.8%。邳州市积极回应公众服务需求，在全国较早地建成了信息公开、行政权力网上公开透明运行、行政服务、法制监督、电子监察及“12345”政府服务热线“六位一体”的综合性电子政务服务平台，在全市24个乡镇开通“百姓办事零障碍大篷车”。此外，宿迁市探索开展了“大处室制”改革，邳州市专门发文对噪音扰民、垃圾处理、农贸菜场管理等10类行政管理事项明确了有关部门的职能分工，切实解决职能交叉、权责分离、多头执法、运作不畅以及管理真空等问题。

　　三是责任制度不断健全。为推动更好地履职尽责，不少政府及其部门推行目标管理，使每一项工作都有目标要求，有责任主体，有监督考核。如邳州市官湖镇每年年初均分别出台工业发展、计划生育、信访稳定等实施意见，实行分工责任制、包挂责任制和属地管理责任制。同时，加强过程控制，通过出台系统或行业禁令、行为准则、行政公开、首问负责、督查督办等相关管理制度，防止和纠正行政管理出现失误和偏差，提高政府内部执行力。泗洪县在全县所有行政事业单位人员中实行“三个公开”制度，即公开挂牌上岗亮身份、让群众知道我是谁；公开动态报行踪、让群众知道我在哪；公开目标晒承诺、让群众知道我要怎么干，其中乡镇党政主要领导任职承诺牌在集镇区显著位置和交通主要干线公开公示。

　　四是责任监督成效明显。大都通过设立投诉举报电话、开通举报网站、设置检举信箱、建立领导信访接待日制度、建设“12345”政府公共服务热线等方式，畅通群众参与监督的渠道。邳州市实施“网络三政”，即网络问政、网络理政、网络考政，并开通“书记市长网上直通车”，仅去年处理网民反映问题6500余次，回复率100%。积极建立和推行行政责任追究相关制度，推动工作责任落实。宿迁市制定了行政机关工作人员行政过错责任追究办法。泗洪县出台了机关工作人员不良行为责任追究办法，将工作态度、工作表现、业务素质、服务效能等方面的16种不良行为纳入责任追究范围。邳州市开展了“十佳科室”、“十个不作为乱作为慢作为典型案例”评选活动，通过对失职失责行为的责任追究和履职优秀行为的激励，促进部门和工作人员增强责任心，投诉举报明显下降。邳州市国土局加大案件查办和问责惩处力度，2012年，由全省“土地执法重点管理市”转变为“土地执法先进市”。

　　三、存在的困难和问题

　　这次调研时间不长，通过近距离和基层干部群众接触，我深切地体会到，虽然有关地方和部门在责任政府建设方面取得了一些成效，但随着形势的发展和工作的深入，要全面推进责任政府建设，仍有许多工作要做。综合这次调研中基层干部群众的反映以及我日常工作中了解到的情况，我认真做了梳理，归纳起来主要表现在以下几个方面：

　　（一）责任划分还不到位。一是政府与社会、市场的关系仍需进一步理清。行政审批事项仍然较多，政府公共服务职能需要进一步强化。有部门反映，在医疗卫生体制改革中，有的县所有医疗机构全部改为民营，造成医疗市场无序竞争，全县医院84%的资产集中在县城，城乡医院差距较大，医疗投入经费紧张，58%的乡镇医院发展缓慢，医疗设施长期没有改善，建议政府加大对民营医院的扶持力度。二是权责不对等，在职能配置中有时“定权”明确而“定责”不清，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究，从而造成了有权无责或责任不清的状况。如基层同志提出，《食品安全法》授权地方制定食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营活动的具体管理办法，但目前相关规定并未出台，造成基层监管部门之间的推诿扯皮。在有些领域还存在政府与部门之间职责不明晰的问题，如根据法律规定，土地登记由政府核发证书，确认所有权或使用权，在实际操作中往往国土部门承担着具体工作，政府盖章成为一种形式，而复议和诉讼主体却是政府。三是职责交叉重迭，多头执法现象还依然存在。

　　　 （二）行政监督不够有力。从表面上看，责任监督体制覆盖面广，监督途径多，但由于各种监督之间的关系不明朗，分工不明确，相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调，没有形成整体合力，影响了行政监督的权威性和有效性。如目前对行政复议纠错案件过错责任追究机制尚未普遍建立，纠错案件相关责任人的处理还缺少具体规定，行政复议监督与纪委监督的衔接还不够顺畅。此外，政府绩效评估机制还不完善，存在着较大的随意性和盲目性，评估内容不全面，评估指标存在泛经济化的倾向，片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标；机关内部对绩效评估重视不够，有的相关制度不健全，日常检查督促不到位，有的定性指标设立多，定量指标设计少，严重影响绩效评估的实效。

　　（三）公众参与比较欠缺。一是公民参与意识淡薄，公众参与不够积极，习惯于被动接受政府各项政策措施的出台及实施，而且由于缺乏参与经验和有关专业知识，对信息的掌握、理解程度及对政策目标实现可能性和途径的认识水平不同等，使得现实中公众参与和责任政府建设的要求、期待不符，行动缺乏效率。二是公众参与机制还不健全，除了有关法律对行政立法、规范性文件制定、行政执法以及价格决策、城市规划、环境评价等领域的公众参与有原则要求外，其他领域则随意性较大，参与的程序、方式等缺少规范，行政公开、行政听证等相关配套制度尚未普遍建立。三是公众参与普遍缺乏及时的反馈和回应，公众不知道自己提出的意见建议最终被如何处理，产生无人关注的“错觉”，对参与机制的价值和真实性产生怀疑，甚至失去信赖。

　　　 （四）行政问责未能及时跟进。一是问责程序不健全，谁来启动问责、如何启动问责、责任如何分配等方面缺少规范，随意性较大。有同志提出，从当前责任追究的实例看，很多是舆论和社会监督引发，相关部门主动介入的较少。二是行政问责程度不易把握，对干部出现问题时须承担哪些责任、多大责任没有统一标准。三是问责事项有局限，对重大安全责任事故、重大经济责任事故等行政乱作为问责较多，对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为、慢作为问责较少；对行政执行不力或行政执行失误而引发问责较多，对做出质量不高或错误决策的行为问责较少、较轻或基本不问责，等等。

　　产生这些问题的原因是多方面的，从思想层面看，受传统文化中“官本位”意识的影响，有的部门和少数工作人员行政理念没有转变到位，责任意识不强，存有“无功不是过，无为不是错”、“多做多担责、少做少担责”的思想，重权力轻责任，重管理轻服务，“不怕群众不满意，就怕上级不注意”；从制度层面看，责任政府建设相关配套制度还不完善，国家和省在行政问责、绩效评估、公众参与等方面没有出台统一的政策规定，各地仍处于探索阶段，缺少相关的制度规范，制约了责任政府建设的深入；从推进层面看，目前责任政府建设还缺少相关顶层设计，系统推进不足，各地各部门发展也不平衡，有的抓的比较早，措施和制度相对完善，有的则相对滞后。

　　四、相关对策建议

　　责任政府的实质是政府做正确的事和正确地做事，按照我的理解，至少包括三个方面的含义：它是对人民负责的政府，权力来自于人民，为人民服务，受人民监督；是社会取向的政府，围绕社会需求履行公共服务责任；是对其行为承担责任的政府，有权必有责，有多大的权力，必须承担多大的责任。建设责任政府，对于加强对行政权力的制约、预防和减少腐败，提升政府公信力、维护人民群众的根本利益具有重要作用。通过一周的调研，我认为要解决当前面临的困难和问题，加快推进责任政府建设，应从法治角度解决好“对何负责、由谁负责、如何负责、为何负责”的问题，重点做好以下几项工作：

　　（一）科学界定职能，解决“对何负责”问题。这是构建责任政府的前提。职能不清往往是造成责任不明、相互推诿的主要原因。因此，需要在科学界定政府职能的基础上，理顺三个关系，进一步明确责任范围。一是理顺政府与市场、社会的关系。经过六轮清理，省级行政审批事项由原来的2100多项减少到695项，减幅达67%。但目前审批事项仍然较多，政府还在管着许多不该管、管不了也管不好的事。建议加大行政审批制度改革力度，坚持市场优先和社会自治原则，进一步取消、调整投资审批、生活经营活动审批、资质资格许可等行政审批项目，同时积极培育社会中介组织，强化社会自治功能。二是理顺政府部门职能分工。重点是解决好职能交叉、权责分离、多头执法、运作不畅等问题。可以通过深化大部制改革、积极争取相对集中许可权试点、深化相对集中行政处罚权等方式，整合、归并相关、相同或相近的职能，并按决策权、执行权、监督权相分离原则确定政府和部门的职能，明确由政府行使的决策性质权力不应当由部门行使，部门应当承担具体组织实施和依法监督的执行权，实现权责一致。三是理顺政府纵向关系。优化行政权力纵向配置，充分发挥好地方政府贴近基层的优势，从有利于地方政府更好履职的要求出发，按照“减少层级、能放则放”的思路，把一些确需审批、处罚的，以及量大面广，地方能够承担，实施更方便有效的行政管理事项，坚决下放给地方。结合行政审批制度改革、省直管县、经济发达镇行政管理体制改革，继续推动落实行政权力下放，实现管理重心下移。

　　（二）完善目标管理，解决由谁负责问题。这是责任政府建设的关键。只有将责任明确到具体岗位、具体人员，使岗位之间的权责规范化、明确化，才能避免责任泛化，发挥责任对权力行使的规范和约束作用，做到有权又有责、权责相统一。调研表明，实施可考核的目标管理，不仅有利于强化工作人员的责任意识，也有利于解决决策与执行脱节的问题，提高政府内部执行力。一方面，探索完善责任目标管理制度。通过自上而下签署责任书、承诺书、推行部门责任白皮书、职位说明书等形式，将政府目标、部门职责和工作任务分解落实到内设机构、各个岗位和承办人员，做到“目标连人心、重担大家挑”，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制，建立岗位之间、部门之间的无缝责任链条，形成责任闭合环路。另一方面，建立完善科学的政府绩效评估制度。只有绩效评估，才能有效引导政府部门及其工作人员树立正确导向，尽职尽责做好各项工作。需要结合部门和岗位实际，将履行职责情况转化为具体、量化的考评指标，科学设定政府绩效评估的内容和指标体系，实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的方法，加强日常评估，定期将执行情况与考评指标进行对照检查，及时纠正实际执行中产生的偏差。评估结果要作为奖优罚劣的重要依据，充分发挥目标管理的激励作用。

　　（三）严格行政监督，解决如何负责问题。这是责任政府建设的保障。一是完善监督体制。目前政府部门及其工作人员处于多主体、多形式的监督之下，需要进一步整合政府监督资源，发挥多元监督主体和多通道监督的作用。建议建立完善由监察机关牵头，财政、审计、法制、人事等部门参加的行政监督联系会议制度，以及财政、审计、法制部门、政府督查机构向监察机关的移送处理和联合检查制度，完善行政监督链条。二是扩大公众参与。进一步推动公众参与，有利于从源头上克服和防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权，有利于广泛充分听取社会公众意见，增强政府的社会回应性。去年由我牵头组织力量对进一步推动参与式行政程序建设在省内外广泛开展了专题调研，形成了调研报告，并组织起草了《省政府关于进一步推动参与式行政程序建设的意见（代拟稿）》，对参与式程度建设的基本原则、主要任务、保障措施等提出要求，对行政公开制度、行政听证制度、公众意见反馈制度等作出规定。同时，我们还在广泛征求意见的基础上，对代拟稿作了进一步修改，近期已提请省政府研究出台。三是强化行政问责。任何形式的监督，只有与责任追究结合起来，才能取得实效。目前国家还没有统一的立法对行政问责制度作出规范，北京、吉林、云南等省市以政府规章或规范性文件的形式对行政问责作出了具体规定。我省可以结合自身实际，参照有关省市的做法，把行政问责与依法行政结合起来，把行政问责制度纳入法治化轨道，制定出台有关规章或规范性文件，对行政问责主体、对象、事项、方式、程序等作出明确、可操作性的规定，尽快建立健全行政问责体系。如明确问责程序不仅可以根据行政首长、监督机关、上级机关要求启动，也可以根据人大代表、政协委员、司法机关、社会公众的要求启动，问责事项包括行政执行以及行政决策中的行政乱作为、行政不作为和慢作为等。同时建立配套的行政过错责任追究等制度，规范违法失职行为责任认定、行政处分的幅度和档次、行政处理程序等等。

　　（四）强化责任理念，解决对谁负责的问题。这是责任政府建设的基础。思想是行动的先导，行政机关人员的道德自觉程度与道德水准直接影响着政府的责任态度，只有政府的责任和义务内化为行政人员的价值追求，表现为行政人员的责任意识，才会产生行政人员主动、积极履行义务、承担责任的行政行为。因此，应当深化行政机关人员行政道德建设，强化其伦理自律意识，提高其道德水平，增强其责任自觉。调研中泗洪县的激情文化、沭阳县的责任文化，让我印象深刻，他们通过一系列主题活动，培育和强化行政机关工作人员的责任意识，政府部门及工作人员的工作作风、精神面貌都有了较为明显的改善。各地可以借鉴学习泗洪、沭阳的经验做法，围绕强化责任意识这个主题，积极组织开展形式多样的公务员职业道德主题教育和实践活动，加大公务员职业道德培训工作力度，通过有针对性的宣传教育，从情感影响入手，积极培育健康文明、积极向上的责任文化，激发他们的道德责任信念，激励和推动他们提升思想境界，实现从权力本位观念向责任本位观念的转变。（作者：江苏省政府法制办副主任马太建 原载于《江苏机关党建》）