十二届全国人大常委会第六次会议于12月23日至12月28日在北京举行。此次会议的一项重大议程是审议行政诉讼法修正案草案。这是行政诉讼法自1990年10月1日实施以来的首次大修，是中国法治史发展进程中的重要篇章。

行政诉讼法通俗地讲是一部关于“民告官”的法律。张艺谋导演1992年拍摄的电影《秋菊打官司》中，秋菊要告村长和公安局，就是一次典型的行政诉讼，是行政诉讼法首次颁布后的一次全民普法。影片中秋菊一路往上告，从乡派出所告到县公安局，从县公安局再到市公安局，最后直到市中级法院判决秋菊胜诉，整个官司才算了结。当秋菊与市公安局长分别坐在原告席和被告席的那一刻，行政诉讼的真谛呼之欲出。没错，行政诉讼就是普通公民与行政机关在法律面前的平等对抗。而秋菊经历的这一漫长曲折的艰辛历程，正是无数行政相对人打行政官司的真实写照。

行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼的一大区别是，被告席上永远都都坐着行政机关。正是这一特殊的身份决定了行政诉讼的多重困难。

公开数据显示，自1990年行政诉讼法实施至今，22年来全国法院累计受理一审行政案件191万余件，年均83168件，然而我国行政诉讼法的原告胜诉率不到10%，审判效果和审判质量不容乐观。

民众普遍反映，目前行政诉讼有三难：立案难、审判难、执行难。立案难表现在很多民告官案件法院不予受理，难以进入法庭程序。其中既有行政诉讼收案范围偏窄的原因，也有现实环境的制约。根据现行的行政诉讼法，只有具体行政行为才具有可诉性，抽象行政行为一般不可诉，诸如行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等不属于收案范围，因此大量基层政府以红头文件形式发布的决定或命令因不属于案件受理范围，普通百姓面临状告无门的困境。而恰恰是这些较低层级的决定和命令，相比于行政法规和政府规章，由于制定方式和程序更为简单随意、涉及的事项更为明确具体，对老百姓的权益影响更为直接。比如之前某县政府制定的没有初中毕业证不能领取结婚证的红头文件，令人啼笑皆非，但是连法院的门都进不去，“讨说法”很困难。因此，民众对此次修法的一大期待就是扩大行政诉讼的“入口”，让更多的抽象行政行为可以进入法庭审理程序。

审判难表现在审判过程中，法院更多希望以协调或调解方式结案，不情愿使用判决方式以及轻易不会判决行政机关败诉。执行难则表现在即便行政相对人胜诉，行政机关败诉，法院执行起来也是困难重重。出现这些困难的深层次原因还在于司法机构本身的制度设计存在缺陷。一直以来，地方法院在人财物诸方面都受制于地方行政机关，法院的日常工作也需要地方政府的各种支持。法院行使审判职能的重要任务之一是协助地方政府管理地方事务，维护一方的安定和谐。因此，法院是行政机关的亲密盟友，而不是完全独立的两个机关。在这样的合作共赢大背景下，指望法院狠下心来对待政府是不切实际的，要提升普通公民的胜诉率也不是法院想要追求的目标。恰恰相反，法院会把较低的行政机关败诉率视为维护官民和谐关系的一大成绩。

为了打破这种局面，各地法院此前尝试多种做法，比如异地审理、集中审理、指定审理、提级审理等等，取得了一定成效，但是不能彻底解决这一问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”或许提供了更加实质性的答案。如果这一思想得到充分落实，增强司法机关的独立性，斩断法院与地方政府千丝万缕的联系，那么民告官的困难局面想必会有重大逆转。此次修改行政诉讼法，应该说就是要进一步落实中央的指示，是中国开创行政诉讼新时代的重大机遇。

行政诉讼法可以说是一部小宪法，是弥补宪法不可直接诉讼的重要途径，是公民对抗国家权力、监督行政机关运行的有力武器。修订行政诉讼法对于规范政府权力运行、构建服务型政府、法治型政府具有重大的里程碑意义。希望立法机关此次修法能充分回应民众诉求，为推动依法行政、法治政府迈出坚实的一步。

（作者系法院工作人员）