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将调解机制引入预重整制度的思考

2022-11-10 来源：法务之家作者：参与人数：51025人 评论：条

来源：法务之家（ID：law114-com-cn）

作者单位及姓名：安徽省芜湖市人大常委会监察与司法工委主任郑锋

预重整制度是在企业破产重整制度发展完善过程中产生的新制度，它是在法庭外企业重组与法庭内企业破产重整两种企业拯救制度的基础上通过优势结合和制度创新而产生的企业拯救制度。预重整制度是一个自成体系的独立制度，但它不是一种独立的企业拯救模式，而是一种企业拯救的辅助化模式，它依赖于破产重整拯救企业模式而存在，它使破产重整拯救企业模式的效率和效果更好。根据我国最高法院司法政策文件规定和地方法院司法实践经验总结及我国法学界的主流观点，预重整制度，是指债务人企业在陷入财务困境、有面临破产危险的情况下，为实现法庭内破产重整目标，经由债权人或债务人等主体向人民法院提出预重整申请并经初审同意后，在法院正式受理破产重整申请前，在人民法院或政府有关主管部门及预重整临时管理人的主导下，由当事人及重整投资意向人自主协商拟订并表决通过重整计划草案的一种非诉讼程序。若预重整成功，申请人可向法院申请债务人进入破产重整程序；若预重整失败，当事人可选择通过申请强制执行、诉讼或破产清算等其他法律程序维护自身权益。预重整制度是介于法庭外与法庭内之间，衔接法庭外企业重组与法庭内企业破产重整两种程序的制度，它的本质是非诉讼的。非诉讼的预重整制度弥补了法庭内的破产重整诉讼制度可能存在的法定期限短、企业声誉差、债务人主动性差、当事人对抗性强、重整成本高、债权清偿率低、重整成功率低、重整程序单向不可逆等等不足，有很强的社会需求和生命力。然而，到目前为止，我国预重整制度尚没有立法规定，仅为在最高法院一系列司法政策文件有关规定指导下部分地方法院司法实践中的探索试验，而且，各地方法院在预重整操作程序上也存在不少差异，尤其是在司法和行政的配合、府院联动等方面存在一系列理论上和实践上的差异和问题。本文试图从梳理分析我国预重整制度的产生历程及现状和存在的问题入手，探索性的提出通过将调解机制引入预重整程序，解决我国国情下预重整制度立法、司法、行政中部分理论与实践问题的思路和方法。

一、我国预重整制度的萌生及司法政策指导下的实践探索

一般认为，预重整制度产生于美国。美国1978年《联邦破产法》明确可以在企业进入破产重整程序前对自愿协商制定的重整方案进行表决。1986年美国Crystal石油公司重整案件中，债务人Crystal石油公司适用了预重整制度后，成功走出财务困境并重新崛起，此案被普遍认为是预重整制度早期的经典案例。国际上，预重整制度的模式主要有英国模式（偏重于当事人自愿和意思自治，又称“伦敦规则”或“伦敦办法”）、美国模式（又称“预先打包的重整方案”）、德国模式（又称为“保护盾牌”制度）以及联合国国际贸易法委员会发布《破产法立法指南（2004年6月25日通过）》（其文字表述为“简易重整程序”、提交法院确认的“自愿重组谈判”）。

到目前为止，我国法律尚未对预重整制度进行规定，最高法院至今也还没有出台相应的司法解释，预重整制度仅为在最高法院若干司法政策文件有关规定的提倡和鼓励下，部分地方法院在司法实践中出台的探索试验性操作指引或类似文件。从预重整制度的来源和产生的原因看，它是因弥补破产重整制度快速发展形势下的某些程序性不足而产生的。2006年，现行《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）颁布施行，破产重整制度首次写入这部新破产法，但现行《企业破产法》并没有关于预重整的任何规定。现行《企业破产法》颁布施行后的最初几年，企业破产工作处于低速发展时期，企业破产重整也在摸索中前行，案件数量较少。至2013年前后，破产重整制度经过几年摸索发展，现行《企业破产法》关于破产重整程序规定在司法实践中逐步显现出一些程序上的不足和问题，阻碍了破产重整的效率、成功率及有关当事人的积极性，在浙江温州市等沿海城市法院审理一些破产重整案件时，开始探索试验预重整机制。2013年3月，温州市中级法院在关于简化破产程序的司法实践中，以法庭内确认庭前协议有效的形式率先试验了预重整机制。当年6月，浙江省高级法院在关于企业破产案件简易审理的会议纪要中，以企业破产案件预登记的形式，尝试规定了预重整机制。2014年6月24日中国人民银行负责人受国务院委托向第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议作《关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》中提出，要“对经营难以为继且产品缺乏竞争力的‘僵尸企业’和项目，要实施破产或兼并重组”。此后，中央出台了一些列政策文件，要求加大供给侧改革力度，对“僵尸企业”开展清理行动，全国破产审判工作形势开始迅速发展，破产案件数量的激增，破产重整案件也快速上升，探索试验预重整制度逐步成为摆在司法机关和有关行政机关面前的现实课题。

为了认真落实党中央国务院关于深化供给侧结构性改革的重要决策部署，营造法治化营商环境，促进企业破产特别是破产重整工作发展，探索试验预重整制度，为国家在预重整立法方面积累司法经验，最高法院从2017年起，先后单独或联合国务院有关部门在出台的一系列有关司法政策文件中，对建立预重整制度从不同角度提出了意见和要求，鼓励各地法院在司法实践中积极探索试验预重整制度。从这些司法政策文件对探索试验建立预重整制度的要求内容看，随着发文形式的变化和发文时序的推进，呈现出了逐步加强、逐步细化、逐步推开的特征。

2017年8月7日最高人民法院印发《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见（法发〔2017〕23号）》第16条提出“积极推动构建庭外兼并重组与庭内破产程序的相互衔接机制，加强对预重整制度的探索研究”。这个司法政策文件首次提出了“预重整制度”名词，以政策意见的形式提出要“探索研究”。

2018年3月4日最高人民法院关于印发《全国法院破产审判工作会议纪要（法〔2018〕53号）》第22条提出：“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准”。这个文件没有出现预重整制度名词，但第22条实际内容讲的是拟定重组方案情形下的预重整制度，以会议纪要形式提出要“探索推行”。

2019年6月22日国家发展改革委、最高人民法院等13部门《加快完善市场主体退出制度改革方案》在第四部分“完善破产法律制度”中提出：“研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整的法律地位和制度内容”。这个文件将庭外重组、预重整、破产重整三个制度界定的很清楚，以改革方案的文件形式提出要“研究建立”预重整制度，并且要“明确预重整的法律地位和制度内容”。

2019年9月11日最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会《全国法院民商事审判工作会议纪要》第十部分《关于破产纠纷案件的审理》第115条对建立预重制度的核心内容作出了规定。这个会议纪要被法学界和司法界通称为“九民会议纪要”，普遍认为其内容广泛，价值、质量和政策水准较高，针对民商事审判中的前沿疑难争议问题作出了政策指导，对我国的民商事立法、司法工作影响深远。会议纪要第115条提出：“继续完善庭外重组与庭内重整的衔接机制，降低制度性成本，提高破产制度效率。人民法院受理重整申请前，债务人和部分债权人已经达成的有关协议与重整程序中制作的重整计划草案内容一致的，有关债权人对该协议的同意视为对该重整计划草案表决的同意”。这个文件也没有提到预重整制度名词，但第115条实质讲的是预重整制度核心内容，比以往政策表达更加丰富具体，肯定了庭外重组协议效力在重整程序中的延伸，政策要求是“继续完善”庭外重组与庭内重整的“衔接机制”。

2020年7月20日最高人民法院、国家发展和改革委员会《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见（法发〔2020〕25号）》第5条提出：“细化重整程序的实施规则，加强庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接。完善政府与法院协调处置企业破产事件的工作机制，探索综合治理企业困境、协同处置金融风险的方法和措施”。这个文件对预重整制度由以往的“探索研究”、“探索推行”、“研究建立”、“继续完善衔接机制”等提法，发展为“加强”预重整等三个制度的“有效衔接”的要求，而且进一步提出了完善处置企业破产事件的“府院协调机制”，包含了对预重整工作中发挥政府作用的具体要求。

在最高法院和国务院有关部门上述一系列司法政策性和行政政策性文件的提倡、鼓励及沿海地区先行先试法院司法实践的带动下，自2017年以来，全国已有数十个地级市的中级法院和若干省级高院及少量县级基层法院以及地方政府先后出台了预重整制度操作指引、工作规范等类似文件。观察全国数十个地方法院和地方政府已出台的预重整操作指引等类似文件，从文件中法院和政府对预重整活动进行主导程度角度分析，这些操作指引等类似文件大致可分为三个类型。

第一类是法院主导程度高，明确规定以法院为主导，包括从预重整程序的审查批准、预重整程序的期限规定、临时管理人的指定等均由法院进行。例如北京市第一中级人民法院《北京破产法庭破产重整案件办理规范(试行)（京一中法发〔2019〕437号）》第二十九条、三十二条等规定，由人民法院“决定”预重整，指定临时管理人对债务人进行预重整辅导。再如，广州市中级人民法院《关于重整案件审理指引（试行）（穗中法〔2020〕89号）》第二十条规定，预重整在人民法院“主导下”，由各当事人协商谈判。又如，深圳市中级人民法院2019年3月14日《审理企业重整案件的工作指引(试行)》第二十七条、第三十条规定，合议庭可以“决定”，对债务人进行预重整，同时指定管理人辅导债务人预重整。地方法院出台类似规定的还有，成都中级人民法院2020年8月24日《破产案件预重整操作指引（试行）》，眉山市中级人民法院《法院破产案件预重整操作指引（试行）（眉中法〔2020〕123号）》，淄博市中级法院《关于审理预重整案件的工作指引（试行）（淄中法〔2020〕61号）》等等。

第二类是法院主导程度中等，明确规定以企业自主谈判为原则，法院实行“备案登记”制度，预重整程序的期间及辅助机构的选聘均由企业自行决定及聘请。例如，厦门市中级人民法院《企业破产案件预重整工作指引（厦中法发〔2020〕28号）》第一条、第二条规定，可由当事人协商自主拟定重整计划草案，或者由有关当事人申请法院指定临时管理人辅导预重整。再如，重庆市第五中级人民法院2021年1月8日《预重整工作指引（试行）》第二条明确规定了预重整应当遵循市场规律，司法适度介入原则。该指引规定了两种不同模式的预重整，一是破产申请前的预重整，法院不介入；二是破产申请审查阶段的预重整，法院弱介入。同时，对预重整辅助人未称为“临时管理人”而称“预重整辅助机构”，并且未采用法院“指定”方式，而是申请法院“备案”。

第三类是法院主导程度低，主要由地方政府主导。例如温州市人民政府办公室《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要（温政办函〔2018〕41号）》第三条规定，预重整程序“由属地政府启动”，并由“政府指定”入选人民法院管理人名册的中介机构负责具体工作，人民法院仅对相关工作进行指导和监督。再如，绍兴市人民政府、绍兴市中级人民法院《府院联动推进企业预重整规程（绍府院联办〔2022〕2号）》第六条规定，对在当地有重大影响的债务人预重整，可以由属地县级政府“主导”并确定相应职能部门按府院联动机制牵头协调。

二、预重整制度探索试验中存在的问题及原因

从上述各地法院和政府的司法实践、行政实践看，各地探索试验建立的预重整制度，不同程度上解决了法院庭内破产重整程序上存在的期限短、效率低、成本高、程序单向不可逆等问题，但这些有关预重整操作程序的专门文件普遍存在预重整行为法律性质界定不明确，预重整与司法重整程序之间法律关系不清，法院在预重整中的角色不明、责任不清，政府及其有关部门职责不清、行政行为合法性存疑，预重整管理人职责法律依据不足、责任不清，当事人各方主体的自主性和意思自治不明确，法院与法院之间、法院与政府及有关部门之间衔接不顺畅等等问题，反映出我国预重制度的真正建立和完善面临着理论和实践的挑战。

从现行法律规定看，预重整制度并不是《企业破产法》规定的程序，但从预重整的目的和行为内容、特点来看，预重整活动完全是为实现和顺利完成《企业破产法》规定的法庭内破产重整程序而在法庭外所进行的准备活动，预重整程序与《企业破产法》规定的重整程序内容相似，联系紧密，预重整工作与法院的破产重整案件审判工作形式相似，联系紧密。所以，各地法院纷纷出台关于预重整的操作指引等类似文件，且多数规定预重整由法院主导，这也是顺理成章，理所当然。但仔细从法律和法学的角度对预重整法律关系的主体与客体，程序法与实体法的适用，纠纷处置的诉讼与非诉讼方式等要素进行分析，法院主导型这种方式与国际通行的预重整制度和法学界关于预重整制度理论及我国最高法院发出的一系列司法文件对建立预重整制度的要求来看，并不相符。同时，有些地方政府也单独或联合同级法院出台预重整操作规范，规定预重整由地方政府主导，也存在法律依据不足、行政行为合法性存疑、政府权力边界不清、府院职责不清等问题。

产生这些状况和问题的根本原因在于预重整制度本质上是属于实体法和程序法的混合体，它既包括经济法的内容，也包括司法特别程序的内容，而地方法院制定的操作指引主要依据现行《企业破产法》的重整程序，主要思路和方法是对重整程序中的内容进行不同程度的向庭外延伸，这种思路和方法不仅难以处理预重整制度涉及的实体法和程序法的关系，也难以处理预重整制度涉及的庭内诉讼程序和庭外非诉讼程序的关系。地方政府主导的预重整活动的内容也主要参照《企业破产法》关于破产重整程序的有关规定进行行政性对接和对应，造成行政权与司法权界限不清，行政权对预重整市场主体的市场行为干预的尺度难以准确把握，政府行政行为合法性存疑等问题。

三、将调解机制引入预重整制度的法律思考和程序性操作方法。

自2017年以来，最高法院的系列司法政策文件一再指出，要积极推动构建庭外兼并重组与庭内破产程序的相互衔接机制，加强对预重整制度的探索研究。根据最高法院有关司法文件精神，我们可以明确地认为，我们要探索试验建立的预重整制度属于诉讼与非诉讼的衔接机制。对如何建立诉讼与非诉讼的衔接机制这一类法律问题，最高法院在更早以前，就发出过一系列司法文件。2009年7月24日最高人民法院发出了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见（法发〔2009〕45号）》；2011年4月22日中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院等16家单位发出了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见（综治委〔2011〕10号）》；2012年4月10日最高人民法院发出了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案（法〔2012〕116号）》。根据这些司法文件精神，建立诉讼与非诉讼衔接的预重整制度，主要应该运用调解的机制和方法。

我国传统的民商事纠纷调解体系共有四部分组成，分别是法院调解、行政调解、人民调解和商事仲裁调解。在我国民商事纠纷处理制度中，调解原则一直以不同形式贯穿其中，存在于诉讼外、诉讼前和诉讼内，其优点是成本低、对抗性弱、有利于修复关系。调解不仅不违背当事人的意志和意愿，而且调解组织利用自身的优势通过提出调解方案帮助当事人更好的认识和理解如何维护自己的权利，实现自己的利益。近几年，在中央提出建立完善矛盾纠纷多元化解机制的新形势下，对新时代“枫桥经验”的学习运用不断扩大和深化，调解机制在解决社会经济发展的矛盾纠纷问题中发挥了越来越大的作用。在传统的法院调解、行政调解、人民调解的基础上，商事调解、行业调解、协会调解、机构调解、道交赔偿调解、医疗纠纷调解和残联、妇联、消协、物协等社会团体调解等形式的调解越来越受到各方面的重视和法律的认可。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法（2022年1月1日施行）》（以下简称新《民事诉讼法》）将司法确认的主体范围，由原来的“人民调解”修改为“经依法设立的调解组织”。新《民事诉讼法》第二百零一条规定，“经依法设立的调解组织调解达成调解协议”的，可以“申请司法确认”。《企业破产法》虽没有规定调解程序，但《企业破产法》规定的破产重整程序与《民事诉讼法》的法庭调解程序类似。从《企业破产法》关于重整计划的拟定和通过方式看，破产案件当事人在法庭主导及管理人辅助下在法庭内达成重整计划并由法庭批准并强制执行的方式，与其他民商事诉讼案件在庭内达成调解协议由法庭制作调解书后由司法强制执行的方式在法理上是一样的，体现的都是在司法调解原则下司法对调解方案的确认和强制执行。

而在预重整中，经法院预登记或备案的预重整案件，在法院的支持下，当事人经诉讼外调解组织调解自愿通过重整计划草案，在正式进入破产重整程序后，法庭审查确认其诉讼外的重整计划草案效力向诉讼内延伸，批准重整计划草案，宣告其破产重整，这个程序与新《民事诉讼法》规定的“调解组织调解+司法确认”制度在诉讼法法理上是一致的。司法实践中，对预重整案件的主导一般是由法院、政府及其有关部门、经法院指定的预重整临时管理人联合或单独进行的。这种主导，在性质上类似于诉讼外或诉前调解。在法院预重整备案后，行政机关、法院或经法院指定的预重整临时管理人联合或单独主导预重整案件，拟订重整计划草案并由当事人自主表决通过的行为，都可以以调解法律思维来理解，可以参照《企业破产法》重整制度的规定和新《民事诉讼法》第二百零一条规定的“调解组织调解+司法确认”制度来制定实施细则和操作规范。由此可见，将调解机制引入预重整制度，是对我国处理民商事纠纷的调解原则和《民事诉讼法》关于司法确认调解规定的结合与具体适用。贯穿于预重整制度中的这种调解组织的调解不同于法院诉前委托调解，也不同于法院诉中委派调解，而是特殊的由依法成立的预重整调解专门组织调解，其性质是广义的人民调解。若以调解法律思维来理解预重整，将调解组织调解机制引入预重制度，并将《企业破产法》重整制度的规定和新《民事诉讼法》“调解组织调解+司法确认”制度结合起来，规范、完善和具体化预重整程序，则近几年来预重整理论和司法实践中所遇到的一些程序性的矛盾、困难和问题都可能迎刃而解。

将调解组织调解机制引入预重整制度，并将《企业破产法》重整制度的规定和新《民事诉讼法》“调解组织调解+司法确认”制度结合起来指导建立完整和完善的预重整制度，需要加快预重整立法和《企业破产法》的修法。在立法、修法尚未实现的情况下，国务院及其有关部门和最高法院可以进一步明确将调解组织调解机制引入预重整制度试验，继续以政策文件的方式指导地方政府和同级法院对预重整制度进行实践探索。地方政府和法院可依现行法律法规和政策文件，将调解组织调解机制引入预重整制度实践，结合实际探索试验实施预重整程序的具体操作方法：

1、预重整程序的操作指引等类似文件应由地方政府牵头，地方政府和同级法院共同依据中央关于建立完善矛盾纠纷多元化解机制的要求，新《民事诉讼法》关于“调解组织调解+司法确认”制度规定，《企业破产法》重整制度规定，国务院及其有关部门和最高法院关于预重整的一系列政策文件的规定，联合制定。

2、政府与法院应分别依法成立固定的预重整调解组织，并根据每个案件具体情况分别联合组建调解工作小组，同时分别吸收经法院指定的预重整临时管理人参加联合调解工作小组。联合调解工作小组同时代表政府和法院的调解组织开展个案预重整工作。两个调解组织协调联动，资源共享，同步立案，同步结案。政府预重整调解组织应依法正式发文成立，明确其组成人员和调解职能职责及工作制度，其成员可以由企业所属产业主管部门、自然资源和规划、住建、环保、人社、财政、投资促进、税收、市场监管、不动产、信贷管理、司法行政等部门参加，也可吸收工商联（总商会）等单位参加。法院也应正式依法发文成立专门的预重整诉前调解组织，其工作性质属诉源管理性质、诉调对接性质、人民调解性质，明确其组成人员和调解职能职责、工作制度。法院的预重整诉前调解组织人员可以由法院破产审判部门人员为主，立案部门、执行部门、案管部门等有关人员参加。

3、政府和法院应联合制定预重整对象申请条件。除了预重整对象（债务人）应基本满足《企业破产法》规定的破产重整条件外，政府和法院应结合当地实际情况，根据预重整对象的经营规模、产业链或集群地位、产业类型前景、存量资产质量、职工数量、债权人数量、债务人治理结构、社会稳定影响程度、挽救价值或者重整可能等标准，联合确定预重整对象申请条件。对房地产企业等法院直接受理破产重整申请可能对当地经济发展和社会稳定产生负面影响的对象，优先适用预重整程序。由于各地经济社会发展差异大，行政和司法公共资源不均衡，所以地方政府和法院应结合当地实际把握预重整企业的申请条件。

4、建立联合调解办案机制，联合启动预重整程序。政府、政府部门、法院收到预重整申请，应一律转交联合调解组织受案处理。联合调解组织可以直接接受与重整申请。对符合预重整申请条件的债务人，有预重整意愿的当事人提出申请后，经联合调解组织审核同意，法院以“破申”案号预登记或备案立项，联合调解组织应即成立联合调解工作小组，主导开展预重整工作。在联合调解组织调解的同时，法院应按照最高人民法院《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知（法〔2016〕237号）》、最高人民法院《关于破产案件立案受理有关问题的通知（最高法明传[2016]469号）》、最高人民法院《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见（法发〔2017〕2号）》文件，由其立案部门以“破申”案号立案后，移送破产案件审判业务部门依据《企业破产法》重整程序要求和联合调解组织调解的结果进行审查。经联合调解组织调解，当事人及意向投资人表决达成重整计划草案一致意见的，经申请人申请，法院破产审判业务部门经审理可签署意见，由立案部门以“破”字号破产重整案件立案，破产审判部门依法对破产案件进行审理，符合《企业破产法》破产重整程序规定的，对重整计划草案进行审查批准，宣告破产重整。

5、积极使用“执转破”制度支持调解组织调解，保护预重整。对已立案预重整案件，有民商事生效裁判未执行或未执行完毕的，参照最高人民法院《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见（法发〔2017〕2号）》第八条、第九条规定，预重整立案法院应书面通知所有已知执行法院，中止对被执行人的执行程序，最大限度使用“执转破”制度保护预重整。

6、发挥预重整临时管理人的调解作用。预重整程序的操作指引等类似文件应确认，经法院指定的预重整临时管理人中介机构对预重整案件有调解的功能，应视为依法成立的调解组织。政府和法院预重整联合调解工作机构应吸收已接受法院指定的预重整临时管理人负责人参与联合调解工作小组。预重整临时管理人可以在引导、辅助当事人和意向投资人等按照市场经济规则和意思自治原则拟订并表决通过重整计划草案过程中发挥调解作用。

7、联合调解组织应坚持平等自愿原则，尊重预重整企业各方当事人的意思自治权利。联合调解机制应当规定，当事人可不经过联合调解工作组织的调解而自行重组。破产重整条件成熟的，可不经过预重整程序，根据《企业破产法》有关当事人可直接向法院提出的破产重整申请。联合调解组织在协助拟订重整计划草案等调解过程中，应尊重预重整企业各方当事人的意思自治权利，不得强制或变相强制当事人通过重整计划草案。

8、对调解结果进行分类处理，畅通调解结果出口。《企业破产法》规定的重整程序是单向的、不可逆的。与重整程序不同，在调解机制作用下的预重整程序是可逆的，调解结果的出口是通畅的、开放的。对经联合调解工作组调解，当事人达成一致意见，通过重整计划草案的，调解工作组终结调解活动，由当事人提交表决通过的重整计划草案及破产重整其他申请资料，申请法院进入破产重整程序，法院根据规定以“破”字号立案受理。经调解，在一定期限内，当事人不能达成一致意见，未能通过重整计划草案的，终止调解活动，当事人可通过申请强制执行、诉讼或申请破产清算等其他法律程序主张权利。调解组终止调解活动后，当事人以新的事实和理由申请预重整，经政府调解组织审核认为符合预重整条件的，仍可以再次受理预重整。

四、结语

企业从筹备成立到对外经营和对内管理及其成长发展，无不与当地政府部门密切相关，面临困境的企业启动预重整活动，如果没有当地政府及其有关部门的组织和推动，参加预重整活动的债权人（尤其是金融机构债权人）、债务人（包括债务人的原投资人或实际投资人）乃至招引新的重整投资意向人因利益冲突很难形成顺畅有效的沟通和协商。同时，从社会经济层面看，债务人企业预重整是一项牵一发而动全身的社会经济活动，可能涉及员工安置、欠税欠费、土地规划、建设环保、产业发展、政策扶持、投资者招募、社会稳定等多方面的因素，这些问题的良好解决离不开当地政府及其有关部门和法院及预重整临时管理人的支持帮扶。无论是当地政府及其有关部门，还是管辖法院，或是经管辖法院指定的预重整临时管理人通过主导非诉讼的预重整活动，向当事人提供这种支持和帮扶的行为性质，都有十分明显的调解行为法律特征，都应该理解为我国国家治理体系人民调解制度中的调解行为。而且，这里的调解行为主要是指符合新《民事诉讼法》第二百零一条规定的经依法设立的调解组织的调解，其性质应是广义的人民调解，并不包括司法调解。如果是法院在法庭内主持开展的司法调解，那就是法院在实施《企业破产法》规定的破产重整程序了。现行《企业破产法》虽未规定预重整程序，但《企业破产法》本身是民事诉讼制度中的一种特别程序，《企业破产法》第四条规定，“破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定”，因此，新《民事诉讼法（2022年1月1日实施）》第二百零一条关于调解组织的调解+司法确认的规定应可以适用预重整程序。从近几年来我国各地方政府、法院对预重整操作性程序进行了的大量实践来看，虽然基本上没有以调解制度或机制面貌出现，但其行为性质均与调解行为性质和调解的政策法律规定一致，所以，将调解机制引入预重整制度建设已经成熟。建议立法机关尽快修订完善《企业破产法》，增加预重整章节，将调解机制引入预重整制度，国务院、最高法院可以制定相应的行政法规、司法解释，最高法院、国务院有关部门、地方政府和地方政府同级法院可结合实际依法制定将调解机制引入预重整制度的操作性政策文件。

[责任编辑：柳叶]

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