裁判要旨

行政机关应当依法行使职权。本案系被上诉人因上诉人的扣留车辆行为提起的确认违法之诉，经一、二审法庭调查确认，上诉人于2018年7月19日扣押被上诉人车辆，并于同月25日作出《行政处罚决定》，故其于扣押期限届满后仍以被上诉人未缴纳罚款为由继续扣押被上诉人车辆的意见与前述法律规定不符，且在一、二审审理过程中，上诉人均未向法庭提交证据证明其因被上诉人不缴纳罚款义务而依法履行了加处罚款或者滞纳金、催告以及强制执行程序，故上诉人的超期扣押行为于法无据，应确认违法。

裁判文书

西安铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

(2019)陕71行终276号

上诉人(原审被告)西安市公安局交XX队XX大队，住所地西安市碑林区。

负责人武亚林，大队长。

委托代理人任天祥，该大队民警。

被上诉人(原审原告)张学智，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。

委托代理人徐冰，陕西中俊律师事务所律师。

上诉人西安市公安局交XX队XX大队(以下简称交警碑林大队)与被上诉人张学智道路行政强制一案，不服西安铁路运输法院(2018)陕7102行初2185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人交警碑林大队委托代理人任天祥，被上诉人张学智及其委托代理人徐冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认为，根据《道路交通安全法》第五条规定“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”，被告西安市公安局交XX队XX大队具有查处辖区内道路交通违法行为的法定职责。《西安市道路安全条例》第四十一条规定：“严禁非法营运的摩托车、电动三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车等车辆上道路行驶。”第六十三条规定：“违反本条例第四十一条规定，非法营运的摩托车、电动三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车等上道路行驶的，由公安机关交通管理部门扣留车辆，处五百元以上二千元以下罚款 ……”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：(一)扣留车辆;……”本案中，原告驾驶电动自行车进行非法营运，被告执法人员依法扣留原告驾驶的车辆，并当场作出《公安交通管理行政强制措施凭证》送达原告，该行政强制措施认定事实清楚，符合上述规定。扣留作为行政强制措施的一种，是由行政机关在行政管理过程中对公民的财物实施暂时性控制的行为。实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限。因此，对于扣押期限《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。” 第二十八条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押;(四)查封、扣押期限已经届满;……解除查封、扣押应当立即退还财物……”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十八条亦规定：“对扣留的车辆，当事人接受处理或者提供、补办的相关证明或者手续经核实后，公安机关交通管理部门应当依法及时退还。”《西安市道路安全条例》第六十三条规定：“违反本条例第四十一条规定，非法营运的摩托车、电动三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车等上道路行驶的，由公安机关交通管理部门扣留车辆，处五百元以上二千元以下罚款……当事人接受处理的，公安机关交通管理部门应当立即归还车辆……”。本案中，被告于2018年7月19日扣留原告车辆，2018年7月25日被告已作出了《行政处罚决定书》并送达原告，被告在扣留期限届满后，未及时解除扣留违反法律规定。至于对原告罚款的执行方式，法律已另有规定，被告以未缴纳罚款为由继续扣留原告车辆于法无据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告西安市公安局交XX队XX大队于本判决生效后3日内解除对原告张学智电动自行车的扣留措施。案件受理费50元，由被告西安市公安局交XX队XX大队负担。

上诉人交警碑林大队上诉称：本案中，被执行人拒不缴纳罚款至诉讼时已超过三十日，上诉人未催告其强制执行是因为被上诉人就行政处罚提起的诉讼尚未审理完毕。但是由于道路交通参与者流动性强，住所并不固定，行政机关履行告知程序几乎不可能，所以在实践中都是行政相对人在接受处理后，前往行政机关办理解除扣留的手续，领取扣留物品。本案被上诉人长期从事非法营运，被扣留车辆多次，对于解除方式很清楚，但其未通过前述程序办理解除手续，而是进行诉讼，其真实目的是为了不缴纳罚款及滞纳金。因此，上诉人认为，依据行政强制法，不应解除被上诉人的行政强制措施，且依照惯例，被上诉人也未办理解除手续，一审事实认定不清。其次，一审判决引用《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十八条及《西安市道路安全条例》第六十三条的规定，认为被上诉人领取了处罚决定书即属于处理了违法行为，但是上诉人认为，何为“接受处理”，法律法规并未有明确的解释，结合本案实际，此处的处理应理解为接受处理并交纳罚款更为适宜。如果将处理简单的理解为只接受处罚决定，那么驾驶员就可以堂而皇之的躲避罚款，继续从事违法行为。考虑到这个群体的庞大和实际情况，申请法院执行也很可能只是徒增工作量，无法解决实际问题。所以上诉人认为在职责范围内协调运用行政管理手段，将“处理”理解为接受处理并缴纳罚款符合法律规定及本案实际，也保障了公共安全和交通秩序。故请求：1.撤销西安铁路运输法院(2018)陕7102行初2185号行政判决并依法改判;2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。

本院认为，本案争议焦点为上诉人扣留涉诉车辆的行为是否合法。《西安市道路安全条例》及《道路交通安全违法行为处理程序规定》赋予上诉人在执法过程中，可以对非法营运的摩托车、电动三轮车、电动自行车等车辆予以扣留的职权。本案一二审过程中，各方当事人对因被上诉人非法营运，上诉人启动涉诉道路行政强制措施的职权依据均无异议。关于扣押期限及解除扣押措施的条件，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条及第二十八条明确了最长六十日的扣押期限，其中，关于解除条件，该法规定，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押或者查封、扣押期限已经届满的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。此外，对于被扣押物品的处置，该法第二十七条规定，“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收……”，第四十五条第一款规定，“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”第四十六条规定，“行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行……没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。”关于争议焦点，本院认为，行政机关应当依法行使职权。本案系被上诉人因上诉人的扣留车辆行为提起的确认违法之诉，经一、二审法庭调查确认，上诉人于2018年7月19日扣押被上诉人车辆，并于同月25日作出《行政处罚决定》，故其于扣押期限届满后仍以被上诉人未缴纳罚款为由继续扣押被上诉人车辆的意见与前述法律规定不符，且在一、二审审理过程中，上诉人均未向法庭提交证据证明其因被上诉人不缴纳罚款义务而依法履行了加处罚款或者滞纳金、催告以及强制执行程序，故上诉人的超期扣押行为于法无据，应确认违法，但该违法情形属于处理期限轻微违法，故依法不予撤销。关于上诉人提出的上诉意见，因缺乏法律依据，本院不予采纳。一审判决责令上诉人限期解除对被上诉人车辆的扣留措施系适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

一、撤销西安铁路运输法院(2018)陕71**行初2185号行政判决;

二、确认上诉人西安市公安局交XX队XX大队超期扣押被上诉人张学智所有的北京裕兴牌电动自行车的行政行为违法。

一、二审诉讼费各50元，由上诉人西安市公安局交XX队XX大队负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 张 博

审 判 员 杨 娜

审 判 员 侯 斌

二〇一九年五月二十八日