最高人民法院近日公布《最高人民法院关于全面深化改革的意见》，提出继续推动人民陪审员制度改革。而作为全国陪审工作改革试点单位的湖南省长沙市天心区人民法院，正试图以各类创新举措，破解“陪而不审、审而不议”的陪审困局

法治周末记者 刘希平

法治周末特约撰稿 彭丁云

发自湖南长沙

2015年2月16日，湖南省长沙市天心区人民法院对“4·29”特大车祸索赔案进行一审宣判。

在审理这起案件时，天心区法院首次试水“2+5”大合议庭，即由两名法官和5名人民陪审员组成大合议庭审理此案，然后由合议庭成员票决案件判决结果。而法治周末记者作为此案的一名人民陪审员也全程参与了此案的审判。

7人制大合议庭审理民事案件，这在湖南省基层法院还是首次，这也标志着陪审工作改革在天心区法院已步入实施阶段。

“试水大合议庭制、合议庭成员票决判决结果……”作为全国陪审工作改革试点单位的天心区法院，正试图以各类创新举措，破解“陪而不审、审而不议”的陪审困局。

天心区法院的改革举措引起了上级法院的关注，2015年2月28日，最高人民法院研究室副巡视员王艳彬来到了天心区法院，就陪审工作改革进行了专题调研。

陪审员参审案件限制次数

“我宣誓，我坚决拥护宪法，永远忠于法律，秉持司法良知，弘扬司法诚信，保守审判秘密，注重司法礼仪，恪守人民陪审员职业道德，依法履行人民陪审员职责……”

2014年7月24日上午，天心区法院六楼会议室内，197名新任人民陪审员面对庄严的国徽郑重宣誓。之后，天心区人大常委会主任于献向新任人民陪审员颁发了《任命书》。

一次性新增197名陪审员，这么大的力度前所未有，而此前天心区法院陪审员的人数仅为65名。

“最高人民法院推行的人民陪审员‘倍增计划’，非常符合基层法院的现实要求。”在天心区法院院长马贤兴看来，以前因为陪审员数量过小，使驻庭职业陪审现象难以消除。

据记者了解，以前所称“编外法官”的陪审员除了和法官参与庭审外，在有的地方还参与送达、执行等系列工作，但基本上就固定那么几个陪审员。

“以前选来选去，就是那些老面孔陪审员参与陪审，这种驻庭职业陪审往往会使陪审流于形式。”主管陪审工作的天心区法院党组成员、四级高级法官马铁夫认为，对于立意从群众中吸取多元智慧与思维的人民陪审制度而言，这无异于使陪审工作与法官审理裁判同质化，“活水”不活了。

而要杜绝驻庭职业陪审，壮大人民陪审员的队伍是前提条件。

2013年5月，最高人民法院提出推行人民陪审员“倍增计划”，拟在两年时间内力争将全国法院人民陪审员数量增至20万人左右，这一数字将接近中国法官总人数。

当年9月22日，最高人民法院决定在北京等10个省市19个法院开展人民陪审员改革试点。天心区法院正是湖南省试点人民陪审员改革两家基层法院之一，所以首当其冲为“倍增计划”的具体落实进行路径探索。

2014年2月，天心区法院启动人民陪审员“倍增计划”，陪审员总人数增至261名，为一线法官人数的4倍。其中，新任命的陪审员中普通群众占95%以上。

“根据改革要求，在选任陪审员的条件上，我们适度降低了门槛，把基层许多普通群众选任到了陪审员队伍中，以确保陪审员的群众性。”马贤兴对法治周末记者说。

同时，天心区法院还组建了一支“专家型”陪审员，并按医学、建筑、财会等专业背景信息录入信息库。

马铁夫向法治周末记者介绍，天心区法院对一般案件不设定抽取条件，在数据库中随机抽取;专业性案件则在抽取条件中设定专业要求，系统自动匹配专业陪审员。对需要个别专业稀缺的陪审员参审的，经审批程序，可以直接指定该陪审员参审。

“每位陪审员每年陪审的案件都有次数限制，即每年陪审不能少于3次，每月陪审不能超过5次。”马铁夫说，这样可以杜绝“零陪审”和“驻庭陪审”。

天心区法院给法治周末记者提供的一组数据显示，目前该院适用普通程序审理的案件，陪审员参审率达到了100%。

“大合议庭”票决判决结果

如何破解陪审员“陪而不审、审而不议”困局，天心区法院开始了新的尝试。

“以前一些陪审员对案件没有进行实质审判，由主审法官包办，这样必然造成‘陪而不审、审而不议’现象。”对于以前陪审工作中存在的弊端，马贤兴深有感触。

马贤兴认为，破解陪审困局，首先就要提高陪审员参审的积极性，让陪审员真正审起来。

去年4月，长沙发生一起4死2伤的特大交通事故。一名死者亲属将车主、酒店、保险公司等7名被告起诉至天心区法院。因为此次交通事故死伤人数众多，事故车辆车主又是湖南一位明星艺人，此案的社会关注度极高。

“我们经研究后，决定通过此案来推动陪审工作改革，全省首试7人制大合议庭来审理此案，最后由合议庭成员票决判决结果。”马贤兴解释，两名法官和5名陪审员人手一票，这样就可以避免判决结果由法官说了算。

2014年9月4日上午，天心区法院公开开庭审理了这起索赔案。由两名审判员和5名人民陪审员参加的大合议庭，依法适用普通程序审理此案。5名人民陪审员就本案争论焦点，轮流向原被告双方发问，思路清晰，毫不示弱。

马铁夫向记者介绍，根据我国诉讼法规定，基层法院民事案件的合议庭通常由一名法官和两名人民陪审员组成3人合议庭。“7人制大合议庭是人民陪审员‘倍增计划’后湖南省基层法院的首次尝试，是3人制合议庭的实践突破。5名人民陪审员和两名法官组成大合议庭是单数，符合民事诉讼法的规定。”

“从司法效率与成本考虑，7人合议庭或许会被认为是一种浪费。但是，随着司法民主的扩大、司法公信力提升的巨大空间以及社会的普遍关注，对于一些疑难复杂、敏感和具有影响性的民商事案件，适用大合议庭进行审理裁判，有其必要性和价值。”马铁夫解释，本案有4死两重伤情节，又有7名被告，法律关系和责任划分复杂，大合议庭集思广益进行审理裁判，其过程与结果可能更加具有公信力，这样的成本与付出在司法可接受范围内。

2015年2月16日，天心区法院对这一索赔案进行了一审宣判，判决结果完全是由合议庭成员投票决定的。

“对一些影响大的案件，采取大合议庭制，可让更多的陪审员参与案件的审判，这也是我院陪审改革的一大趋势。”马贤兴向法治周末记者透露。

变法院管理为陪审员自治

人民陪审员队伍从65名，一下子倍增到了261名，如何联系和管理这支队伍也是一道难题。

“陪审员来自人民群众，又要独立发挥审判作用，由法院来管理显然不合适，我们尝试推动其组建自治组织，即成立人民陪审员自主管理委员会。”马铁夫对记者说。

“肖平陪审员经验丰富，擅长做调解工作，与合议庭成员的分工合作都很出色，并且富有公益心，组织能力和学识水平都出类拔萃，我认为他是自主管理委员会成员的理想人选。”天心区法院民二庭法官张晓雷在民主推荐会上发言。

之后，经过人民陪审员、审判业务庭的民主推荐和测评，根据票数产生7名委员，再由该7人自行选举产生主任、副主任，天心区人民陪审员自主管理委员会宣布成立。委员会成员任期两年，可连任。陪审员资格丧失时，自主管理委员会成员资格也自动丧失。

天心区人民陪审员自主管理委员会委员黄耀华介绍，自主管理委员会施行轮班制，对于陪审员的参审，先由自主管理委员会负责内勤的陪审员陈敏在庭前一个星期随机抽取，人选确定后电话确认能否到庭参审，正当理由不能参审的再重新抽取，随后将参审安排表发送至天心区陪审工作QQ群，开庭前一天自管会提醒陪审员参审事宜，并要求到法院配戴参审证，组织发放、收集、整理每名陪审员填写的《参审台账》，督查陪审员参加开庭履职情况，及时提示大家正确规范参审。

通知261名陪审员参审、陪审员数据库信息的录入与更新、合理化意见的收集与反馈、阅卷安排、陪审经验交流……在天心区法院，由7名人民陪审员组成的自主管理委员会，组织、引导人民陪审员进行自我管理、教育、监督和考核。

而这个自治组织也成了261名陪审员的“娘家”。人民陪审员需要阅卷的，法官在开庭3日前将公诉书、起诉书以及答辩状等阅卷材料交给自主管理委员会，再由自主管理委员会于开庭前将阅卷材料交给陪审员。对于重大、复杂、疑难案件，则须于开庭前3日安排陪审员阅览卷宗。

“自主管理委员会是一个很好地反映我们对参审工作的看法和建议的渠道，通过自我管理，陪审员在审判工作中的主体地位也更加突出了。”该院人民陪审员倪卓佳说。

呼吁适时制定人民陪审员法

人民陪审员制度是国家司法机关吸收非司法人员作为陪审员参加案件审判的一种制度，可反映、体现民意，防止法官擅断。

3月12日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，最高人民法院院长周强在《最高人民法院工作报告》中透露，目前已提前完成人民陪审员“倍增计划”，去年年底全国人民陪审员总数达到21万人，共参审案件219.6万件。同时，积极拓展人民陪审员参审范围，山东省东营市中级人民法院吸收人民陪审员参与审理倪发科受贿、巨额财产来源不明案，系人民陪审员首次参审重大职务犯罪案件。

不过，法治周末记者调查发现，在陪审工作改革推进中，一些困扰改革的因素依然存在。

以陪审员队伍管理来说，天心区法院虽然推行了陪审员自治，但自管会和法院对少数“懒散”的陪审员还是缺少强有力的约束手段，而这种现象在各地法院都普遍存在。

“我们大部分陪审员都抱着推进社会法治建设目的，来参加陪审，但有少数人报名参加陪审员纯粹是为了‘撑面子’，开几次庭后，就对陪审不感兴趣了，有时接到通知也不来开庭。”马贤兴对记者说。

每周负责随机抽取陪审员参审的自管会内勤陈敏向记者透露，有时为了安排一周的庭审，她要打两百个电话。“有的陪审员总以种种理由拒绝参审;有的陪审员不按时参审，要反复提醒或催促;还有个别陪审员答应来开庭，但开庭时又不来。”

天心区法院一名法官还向记者讲了这样一个故事，一名在街道办任职的陪审员在庭审中接到领导一个电话，这名陪审员在没和法院打招呼的情况下，就直接回单位了，审判长只好宣布休庭。后来这名陪审员事后解释：“领导要他回去处理紧急事务。”

记者在采访中了解到，对缺席庭审的陪审员，中国香港和其他一些国家有严格的处罚措施。《香港陪审团条例》规定，如已获通知但缺席庭审的陪审员，可认定属于犯罪，可判第2级罚款;加拿大是处以1000美元以下罚款，或15日以下拘留;法国则是处以3750欧元的罚款。

马贤兴建议，应从立法上进一步明确参加陪审是公民的义务，并对不正确履行此义务的予以制裁作出明确规定。

主管陪审工作的马铁夫向记者坦言，除了一些陪审员对陪审员制度认识不够外，一些单位也对陪审员制度缺乏正确认识。

一名陪审员向记者透露，他向单位请假参加新陪审员培训，单位领导称：“请假可以，但只能把这个时间算到年假里面。”还有一名陪审员因为参加陪审，结果被单位扣了工资。

据记者了解，2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，该决定对人民陪审员的选任、履职等作了相关规定，并规定人民陪审员所在单位应当保障人民陪审员依法参加审判活动。

“但单位不保障怎么办?是否可以对其罚款或其他处罚?”马贤兴说，上述决定对一些不支持陪审工作的单位如何制约或者处罚，缺乏明确的规定。

2014年12月19日，针对陪审员制度改革中遇到的新情况，最高人民法院司法改革办公室在广东省珠海市中级法院召开全国部分人民陪审员制度改革试点法院座谈会。

全国总工会法律工作部副部长、最高人民法院特约监督员孙文彬认为，人民陪审制度目前存在的问题，除缺少宪法依据和现有法律规定不够完善外，还表现在：“人民陪审员实行固定五年任期制，造成实际参与司法程序的公民人数较少。”

广东省高级人民法院司法改革办公室主任金军认为，人民陪审制度改革中遇到的问题，单靠法院很难解决。人民陪审制度改革要在党的领导下，依靠人大、政府和社会各界的广泛支持。

“人民陪审员制度改革的推动，除基层进行探索外，还需完善顶层设计，应适时制定人民陪审员法。”马贤兴建议。