执行乱 ①是长期以来困扰和制约人民法院执行工作发展的突出问题。产生执行乱的原因是复杂的，有外因和内因，但外因如果不通过执行制度本身存在弊端这个内因，是不会或难以发生作用的。造成执行乱的根本原因，还应从执行制度本身中去寻找。而执行制度本身的缺陷，主要反应在执行机构的制度中。②实行执行机构改革，建立一个透明度高、监督得力的执行机构已迫在眉睫。

　　一、执行机构的现状及问题

　　执行机构的设置在民事执行工作的历史上，经历了审执分立，审执合一，审执分立的不同阶段。③现行立法和司法实践虽然坚持了审执分立的基本原则，但目前执行机构的设置在立法上还不尽人意，存在一定的问题。

　　(一) 民事执行机构现状

　　我国《人民法院组织法》第41条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”《民事诉讼法》第209条第3款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。”最高人民法院于1998年颁布的《执行规定》第1条规定：“人民法院根据需要，依据有关法律的规定，设立执行机构，专门负责执行工作。”

　　以上规定主要是宏观性的，对诸如民事执行机构的内部组成、人员配备以及执行监督机构等问题缺乏明确、可操作性的规定。现行执行机构在体制上存在诸多不合理因素，内部没有形成分权制约机制，外部没有形成整体合力，执行机构的职责、权限不清，在一定程度上加剧了执行乱问题的发生。

　　(二)执行机构设置的机制缺陷

　　审执分立仅解决审判权与执行权应分别由不同机构行使问题，是执行机构改革的第一步，并未从根本上排除执行乱的根本性障碍，在司法实践中至少存在两个问题：一是“审执”并未真正分立，执行机构与审判机构的权限划分不明。二是“重审轻执”观念在一些地方仍较严重，而且这种情况绝不仅是个别现象。④近几年的实践表明，“重审轻执”观念已成为影响民事执行工作顺利进行的主要障碍之一。

　　司法实践中，我国法院的执行机构缺少力度，执行难、执行乱状况愈演愈烈。尽管执行机构不断加大执行力度，但同时各种阻碍执行的手段也在不断花样翻新，造成执行工作的恶性循环。究其原因，是由于与执行机构相关的制度并未建立健全甚至仅有的制度没有得到很好的贯彻落实。从执行机构设置的现状看，主要存在以下问题：

　　1、执行机构设置不科学，权力高度集中，缺乏透明度和公开性。

　　在执行机构的设置上，目前我国的法律和司法解释都没有作出明确的规定。实践中，各地普遍的做法是由统一的法院执行机构行使执行裁判权和执行实施权，体现了执行权的高度集中。而任何不受限制的权力都是容易被滥用的，这是万古不变的真理。执行权集中在一个部门，必然会使执行中的许多决定带有随意性，执行机构的活动缺乏透明度和公开性。

　　2、缺乏对执行机构内部人员配置的规定。

　　现行法律规定由“执行员”负责办理民事执行事务。然而，“执行员”是一个很宽泛的概念，其定性如何、任职条件如何、有没有具体分类等问题，现行法律没有作出规定。案件受理后，即负责到底。执行员独揽执行裁判和执行实施两项大权，缺乏合理分工，存在与执行机构同样的问题。事实上，正是因为执行机构的设置过于集权，没有进行合理的内部分权，才造成执行员的“独揽大权”问题。

　　3、缺乏监督制约机制及执行救济途径。

　　这一问题包含两个层次，一是同一法院内部不同执行机构之间如何互相制约的问题，二是上下级法院执行机构之间如何进行监督制约的问题。现行的执行机构内部缺乏必要的、有效的救济手段，事后监督乏力，执行中的失误难以通过有效的救济途径得以避免和纠正。⑤如何在实体上和程序上保障当事人或案外第三人依照一定的程序提出异议，是执行机构设置中必须要解决的问题。

　　上述三大问题中，最主要是第“1”问题。正由于执行机构高度集权，才有执行人员配置不合理，缺乏监督制约机制。只有对执行机构进行合理的权力划分，设置不同性质的内部权力机构，才能在各个内部机构配置相应执行人员，进而完善民事执行的监督制约机制。而对执行机构进行权力划分，又必然要涉及到民事执行权的性质问题。

　　二、重置民事执行机构的理论依据

　　如同什么样的国家权力性质决定应该建立什么样的政体一样，什么样的强制执行权性质决定了应建立什么样的强制执行机构。要研究执行机构的设置首先要对民事执行权的性质作出科学的分析。对执行权性质的分歧主张集中在以下两个方面：一是民事执行权的主体属性学说;二是民事执行权的国家分权属性理论。

　　(一) 主体属性学说

　　有三种不同观点：债权人说、国家说和折中说。其中国家说为主流观点。债权人说和折中说忽视了民事执行属公力救济手段这一重要特征，把民事执行权和民事执行申请权两种不同性质的权力(权利)混淆起来，因而是不科学的。只有国家才是民事执行权的主体。⑥

　　(二)国家分权属性学说

　　根据分权理论，国家权力可分为立法权、司法权、行政权三种，分析民事执行权的国家分权属性，就是要讨论民事执行权与立法权、司法权、行政权之间的关系。关于民事执行权与立法权、司法权、行政权之间的关系，有四种不同观点：

　　1、主张民事执行权是行政权的观点认为：“执行和审判是两种不同性质的工作，执行工作从性质上讲是行政活动，具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点。”⑦

　　2、主张民事执行权是司法权的观点认为：“强制执行权由法院行使，法院是审判机关，强制执行权是法院审判权的组成部分。因此，强制执行权从性质上讲是司法权。”⑧

　　3、主张民事执行权不能独立存在的观点认为：“民事执行权不是一种独立存在的权力，其性质依附于作出执行根据的国家权力的性质。”⑨

　　4、主张民事执行权具有司法权和行政权双重属性的观点认为：“民事执行既包括实施强制性的执行措施迫使债务人履行义务，又包括裁判执行当事人或案外第三人在民事执行程序中发生的争议，司法权和行政权的有效结合构成了独立的完整的民事执行权。”⑩

　　纵观民事执行程序的全部内容，民事执行由执行实施和执行裁判两方面的行为组成，前者体现了行政权，后者则体现司法权。民事执行权应当是一种体现“司法权和行政权的双重属性”的权力，司法权和行政权的有机结合构成了复合的独立的完整的民事执行权。

　　三、民事执行机构重置的内容

　　民事执行权的司法权、行政权双重属性决定了执行机构不能集权，而应当在内部设下属机构，分别行使执行裁判权和执行实施权。分权是无异议的，但问题是如何 “分”才能互相制衡，才能解决执行乱问题。有学者认为，执行机构仍应设在法院，分权只需在执行机构内部进行就可以了。其实这样做不妥，执行乱的根本原因在于执行机构缺少制衡和监督，在执行机构内部进行分权可以起到一定的制衡、监督作用，但是这种分权过于简单，对解决执行乱毫无意义。实践表明，在大一统的机构内部搞分权，配合意义远大于制衡意义。

　　要真正起到制衡作用，应真正实现“分权”。将执行权中的执行实施权从法院内部分离出来，由法院以外的行政机关负责，办理者是执行员;法院保留执行权中的执行裁判权，办理者是执行法官。两部门之间各司其职，相互配合，相互制约。具体的做法是：