一、问题的提出?

　　第二次世界大战结束前夕，为了从金融、贸易、投资三个方面重建国际经济秩序，美、英等44国代表在美国的布雷顿森林集会，签署了《国际货币基金组织协定》和《国际复兴与开发银行协定》，建立了国际货币基金组织(IMF)(简称基金)和国际复兴开发银行(IBRD，后来逐步发展为“世界银行” (简称世行))。它们与1947年的关贸总协定(GATT1947)一起构成战后国际经济秩序的支柱，统称为“布雷顿森林体制”。?

　　虽然人们很早就注意到布雷顿森林体制下贸易和金融组织的关系应当协调，但在世界贸易组织(简称WTO)成立以前，这些组织机构之间尚无尖锐矛盾，这主要是因为GATT1947管辖的范围有限，它关注特定领域的贸易政策，而基金主要维持国际金融体系的稳定，世行则为经济发展提供长期贷款。且GATT1947仅为多边条约，并非国际组织，其决议须由“缔约方全体”作出，这种相对较弱的地位及其运作的灵活性也是避免严重冲突的重要因素。?

　　然而，随着WTO的建立，其管辖范围不断扩大，力度不断增强，越来越多地侵入原由货币和金融机构传统上或多或少行使专属管辖的领域;而基金和世行在90年代末期的金融危机中再度焕发活力，作用也不断增强;随着世界经济全球化趋势的加强，国际经济行为中贸易与金融问题交织缠绕，日益复杂。这些因素都很可能导致上述机构在交叉管辖领域冲突激化。例如，因基金的改革计划造成的汇率变动会不可避免地影响到WTO之下倾销幅度的计算及补贴的变动;基金对一些国家的财政援助计划中也可能有某些因素会构成受援国的补贴，对国际贸易产生直接或间接的影响，从而可能与WTO有关规则产生冲突。同样，由世行提供资金实施的发展中国家经济发展战略，常常利用贸易政策补贴出口或替代进口，这类政策可能处于WTO的《补贴与反补贴措施协定》(简称SCMA)的禁止之列。总之，如果不能妥善地解决这些由不同组织和制度所管辖的贸易金融交错问题，世界经济体系的平衡极可能遭到破坏，因此，这些贸易和金融组织很有必要在各自的“正常活动”中保持独立性和自足性的前提下，进行适当的协调合作。?

　　乌拉圭回合谈判发起时，部长们就认为应当“通过加强GATT与负责货币和金融事务的其他国际组织之间的关系，使GATT在加强全球经济决策的一致性方面作出更大贡献”。WTO建立后，成立了专门主管与贸易有关金融事务的机构——国际收支平衡委员会(简称BOP委员会)。经过数年的不懈努力，WTO理事会终于与基金和世行达成合作协议。这些活动可以说是处理贸易金融交错关系的“万里长征”的第一步。在当今经济全球化步伐日益加快的情况下，上述贸易金融领域的交叉问题愈发显得重要。

　　二、 关于WTO与国际金融机构相互关系的基本规定?

　　(一) 《国际货币基金组织协定》与《国际复兴与开发银行协定》对贸易问题及国际组织合作的关注

　　国际货币基金组织的主要职责是维持成员的国际收支平衡和货币稳定，现阶段主要起到两个作用：为较不发达国家调查并提供宏观经济政策建议;以及在国际收支危机时提供贷款。它对国际贸易的关注服务于其基本职责。《国际货币基金组织协定》(简称“基金协定”)规定其宗旨之一：“促进国际贸易的扩大和平衡发展，由此促进和保持高就业水平和实际收入水平，并以促进所有成员的生产性资源的增长作为经济政策的主要目标。”基金协定是在GATT形成之前签定的，因此没有与GATT合作的明确规定，但其第10条 “与其他国际组织的关系”中简要地规定“基金应当在协定规定范围内与任何一般性国际组织以及在相关领域具有特殊职责的公共国际组织合作”。?

　　《国际复兴与开发银行协定》(简称“世行协定”)的宗旨之一是“……以鼓励国际投资促进国际贸易长期的平衡增长。”世行协定同样也有与其他国际组织合作的规定，如第5条第8款规定：“(a)本行，应当在协议规定范围内与任何一般性国际组织以及在相关领域具有特殊职责的公共国际组织合作。此种合作之任何安排涉及对本协定任何条款的修改仅在按本协定第8条对本协定修改后始得生效。(b)就贷款或担保申请作出决定时，涉及直接处于前款规定的并主要由本行成员参加的任何国际组织的职责范围，本行应当对该组织的观点和建议予以考虑。”第(b)项的要求可能产生世行与WTO之间协调一致的问题。实际上，许多世行贷款和担保旨在为欠发达或发展中国家建立一些工业部门或公共基础设施，而贷款政府的经济发展计划往往包含可能构成出口促进补贴或进口替代补贴的政策，这就可能违反GATT/WTO规则(GATT1994第16条认为补贴可能扭曲国际贸易)。东京回合反补贴守则就严格禁止出口促进补贴，但由于该守则第14条免除了作为世行计划主要受益国的发展中国家在该守则下的义务，因此，虽然由世行帮助施行的经济发展计划与GATT1994下的法律义务有潜在冲突，但现实中尚未导致WTO领域内的任何严重问题。?

　　(二) WTO规则对交叉管辖问题的调整?

　　1、1994年关税与贸易总协定(GATT1994)的有关规定?

　　1993年《关于WTO对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》(简称“一致性宣言”)第5段规定：“经济政策的不同方面的相互联系要求负责每一领域的国际机构遵循一致和相互支持的政策。WTO因此应推行和发展与负责货币和财政问题的国际组织的合作，同时遵守每一机构的授权、保密要求以及在决策过程中的必要自主权，并避免对各国政府强加交叉条件和额外条件。部长们还提请WTO总干事与国际货币基金组织总裁和世界银行行长一起，审议WTO与布雷顿森林体系机构合作的职责所产生的含义，以及此种合作可能采取的形式，以期实现全球经济决策的更大一致性。”《WTO协定》第3条第5段规定，“为实现全球经济决策的更大一致性，WTO应酌情与国际货币基金组织和国际复兴开发银行及其附属机构进行合作”。直到1996年11月专门的WTO与基金和世行的合作协定才起草出来。下面先对作为《WTO协定》附件1A的GATT1994中的有关规定进行分析。?

　　首先，GATT1994规则规定基金的作用主要与国际收支(BOP)问题相关。其中第15条第2款规定两组织的基本关系：“在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的所有情况下，它们应与国际货币基金组织进行充分磋商。在此类磋商中，缔约方全体应接受基金提供的关于外汇、货币储备或国际收支的所有统计或其他事实的调查结果，并应接受基金有关缔约方在外汇问题方面采取的行动是否与《国际货币基金组织协定》或该缔约方与缔约方全体之间订立的特殊外汇协定条款相一致的认定。缔约方全体在对涉及第12条第2款(a)项或第18条第9款所列标准形成最后决定时，应接受基金关于哪些内容构成该缔约方货币储备的严重下降、其货币储备非常低的水平或其货币储备合理增长率的认定，以及在此类情况下磋商中涵盖的其他事项的财政方面的认定。”这样，如果一成员想启用GATT1994第12条或第18条采取进口限制措施以保护国际收支平衡时，基金对于判定该措施在特定的国际收支情况下是否正当，可以起到相当大的作用。第15条规定在运用上有几点值得注意：第一，基金的作用仅限于提供“统计或其他调查结果”及这些结果是否与基金协定相符的决定，而不是对有关WTO规则进行任何解释。第二，即使基金提供的调查结果及决定不会矛盾，就国际收支措施在相关WTO条款下的正当性决定仍然由WTO作出。第三，虽然在GATT早期与基金的分工是“基于政府措施的技术属性而非这类措施对国际贸易与金融的影响”，但是BOP委员会认为，一项政府措施虽然采取金融形式却有贸易影响，就可能被视为为保障国际收支平衡之目的而采取的贸易措施。也就是说，决定一项政府措施是否为贸易行为或金融行为取决于该措施的实际影响，而非就其技术属性进行武断的划分。?

　　其次，GATT1994处理贸易与金融混合领域的另一重要条款是第12条——为保障国际收支而实施的限制。GATT早期，国际收支例外用于许多进口数量限制措施。但自1973年实行浮动汇率制以来，第12条就很少被引用了。事实上，1979年通过的《关于为国际收支目的采取的贸易措施宣言》就承认 “限制性贸易措施通常并非恢复国际收支平衡的有效手段”因而“发展中缔约方应尽最大可能地避免为国际收支目的实施限制性贸易措施。”浮动汇率制的实施使基金在WTO中的咨询作用——即决定进口限制措施是否必要——的基础减弱了许多;同样，这也意味着BOP委员会可能难以正常发挥作用，来决定国际收支措施是否符合第12条和第18条第b款的规定。?

　　再次，GATT1994第4部分——关于贸易和发展——规定了世行与WTO的关系。WTO承认世行在帮助较不发达国家经济发展中的作用和两机构合作的重要性。例如，第36条规定：“…… 6. 由于欠发达缔约方长期缺乏出口收入和其他外汇收入，贸易与用以发展的财政援助之间存在重要的相互关系。因此，需要在缔约方全体与国际贷款机构之间进行密切和持续的合作，从而使它们能够为减轻这些欠发达缔约方在其经济发展中承担的负担作出更有效的贡献。7. 缔约方全体需要同从事欠发达国家贸易和经济发展有关活动的其他政府间机构及联合国系统的各组织和机构之间进行适当合作。”这就承认了WTO与世行之间“紧密和持久”并“适当”合作的必要性，只是该条并未明确合作的具体程序和实体义务。?

　　第4部分第38条关于联合行动，也有相关规定：“2. 特别是，缔约方全体应：……(c)进行合作以分析各欠发达缔约方的发展计划和政策，审查贸易与援助的关系，以期制定具体措施，促进出口潜力的开发和便利所开发产业的产品进入出口市场，在这方面，应寻求与政府和国际组织进行适当合作，特别是与拥有用于经济发展的财政援助职权的组织进行合作，系统研究各欠发达缔约方中贸易与援助的关系，以便对出口潜力、市场前景和可能需要的任何进一步行动进行明确的分?析;……”?这表明GATT的起草者确实预见到利用财政援助来发展经济和促进出口之间可能存在有关领域的潜在冲突，因此有必要合作。但是，第38条的笼统规定并不足以指导在发展经济与促进自由贸易产生冲突时如何进行具体合作。?

　　2、《服务贸易总协定》?

　　作为《WTO协定》附件1B的《服务贸易总协定》(简称GATS)也有几个条款涉及WTO与基金的关系。第11条第2款关于支付与转移问题的规定：“本协定的任何规定不得影响国际货币基金组织的成员在《基金组织协定》项下的权利和义务，包括采取符合《基金组织协定》的汇兑行动，但是一成员不得对任何资本交易设置与其有关此类交易的具体承诺不一致的限制，根据第12条或在基金请求下除外。”第12条第2款b项要求保障国际收支的限制措施须与基金协定一致;第5款e项规定几乎完全重复GATT第 15条第2款的表述，它要求在国际收支保障措施方面与BOP委员会协商时应接受基金提供的有关统计和调查结果，并且得出的结论应以基金的相关评估为依据。可见基金在采用国际收支保障措施方面所起的重要作用也在GATS中得到确认。另外，GATS第26条——与其他国际组织的关系——中规定：“总理事会应就与联合国及其专门机构及其他与服务有关的政府间组织进行磋商和合作作出适当安排。”这样，WTO再次按照GATS的要求，需要与基金就合作关系作出适当安排。?

　　3、《国际货币基金组织与世界贸易组织间协定》和《国际复兴开发银行、国际开发协会与世界贸易组织间协定》?

　　1995年WTO总干事按总理事会的要求，根据《一致性宣言》的基本精神起草《国际货币基金组织与世界贸易组织间协定》(简称《基金—WTO协定》)和《国际复兴开发银行、国际开发协会与世界贸易组织间协定》(简称《世行—WTO协定》)。经WTO总理事会正式批准后，两协定分别于1996年 12月和1997年4月底签字生效。《基金—WTO协定》较之《世行—WTO协定》更为详细，前者共有17段，包含了后者共13段中的大部分内容。下文就以《基金—WTO协定》为中心进行讨论。?

　　协定在序言中就指明基金与WTO加强合作，协调制定全球经济政策的重要性，通过特别提及GATT1994及GATS中的相关条款，确保协定将这些条款内容协调考虑。?

　　协定内容围绕“合作协调”这个中心思想，主要从四个方面进行规定：?首先，相互给予对方机构的秘书或工作人员在相关会议中的观察员地位。按协定规定，基金执行董事会讨论普遍性和区域性贸易政策问题或讨论包含重大贸易内容的世界经济展望(WEO)问题的一般会议，WTO秘书处可凭正式邀请参加。如果双方认为某事项对双方都有特别共同利益，IMF应向WTO秘书处发出临时邀请，以便后者派遣观察员出席基金执行董事会会议。1997年3月， WTO秘书处职员作为观察员第一次出席了基金执行董事会讨论世界经济展望问题的会议。同样，协定也规定基金可凭正式邀请派遣观察员出席WTO部长会议、总理事会、贸易政策审议机构、三个部门理事会、贸易和发展委员会、区域贸易协定委员会、与贸易有关的投资措施委员会、贸易与环境委员会，以及它们的下属机构召开的会议，另外也可参加争端解决机构召开的涉及基金管辖相关问题的会议。但是，特别排除了与基金管辖范围无关的预算、财政及管理委员会，争端解决小组，以及争端解决机构的会议。?

　　其次，两个组织应当就与贸易政策问题相关的有共同利益的事务进行协商。基金可以按照现有的参与程序参加WTO的BOP委员会的协商活动;如果同时参加了两个组织的某成员方所采取的措施需要讨论，或者该成员方的措施与其在另一组织宪章中的义务相冲突，基金和WTO应就此类问题相互协商;但是，一方反馈的信息不构成对另一方有约束力的声明。有一点值得注意，尽管基金应告知WTO争端解决小组有关基金管辖下的汇率措施与基金协定规定的义务是否一致，但后者却不受制于共同协商要求的规定。如果基金将此类信息提供给争端解决小组，该信息就在争端解决程序中取得正式地位并可能被记录在专家组报告中。?

　　再次，通知、提供资料及保密的义务。例如，协定第三段规定基金应当就其任何批准关于支付或转移或歧视性货币安排的限制措施的决定通知WTO;第八段规定基金应当就其管辖范围内的汇率措施与基金协定一致与否，以书面方式通知WTO相关机构(包括争端解决小组)。基金文件，比如那些关于对共同成员方或寻求加入WTO的基金成员方使用基金资源的文件，将在基金执行董事传阅后5个工作日内，在执行董事会讨论之前，递交WTO秘书处作保密使用，但是提供这些文件须得到有关成员方的同意。同样WTO应及时向基金提供贸易政策审议报告，报告摘要，理事会、机构和委员会的报告以及WTO成员方的报告，但是提供这些信息不需要成员方同意。双方合作过程中有必要注意适当保密，应当确保协定下交流的任何信息只得在另一方特别指明的限度内使用。?