加拿大联邦政府征地法(Expropriation Act 1985)明确规定了联邦政府征地的补偿包括被征土地的市场价格和土地所有者持有的剩余土地的价格的下跌、因征地而发生的损失和合理的相关专业服务费用。当被征土地在征地时仍为土地所有者使用时，征地补偿价格可以是该土地的市场价格或者是该土地被征用时用途的市场价格、因征用而导致的搬迁等损失以及土地所有者因使用该土地而拥有的特殊的经济利益的价值之和。如果被征土地是学校、教堂等没有一般市场的地产的话，其补偿标准可以是该地产的市场价格或者是用于原有用途的土地的合理的重置成本与搬迁和重建相关的成本和费用之和，再减去因搬迁而获得的升值。在前述两种情况下，当因征地而导致的搬迁等损失无法具体计算时，可以以不超过该土地现有用途市场价格的15%计算;而且，如果政府在确认征地公告登记不到90天之内就占有被征土地的话，政府需要按照被征土地的市场价格的10%再增加补偿费用。如果被征土地是用于居住用地，当该地产的市场价格不足以使产权人获得与被征用地产相当的住所所需最低的费用时，最后的补偿价格应予以补足。当被征用土地上有租赁产权时，要根据租赁期限、剩余期限、租约延长的可能性、租赁人在该土地上的投资和从事的业务的性质等，对租赁权人予以补偿。此外，对于土地抵押权也规定了补偿的方法。政府在确认征地公告登记后的90天以内，需要以书面的形式提出土地补偿的价格，并与正式的土地价格评估报告一并提供给被征地人。一般情况下，土地补偿价格评估的日期是确认征地公告登记的日期。或者，土地产权人也可以选择确认征地公告送达时的日期。如果对于补偿价格不同意，土地产权人或者征地部门可以在上述书面出价后的60天内，就补偿价格进行协商。政府将任命一名非公共部门的人士作为代表政府的谈判代表，与土地产权人进行协商，并向政府提供协商的结果。土地产权人也可以在确认征地公告登记后和在接受政府出价后的一年以内的任何时间，向法院提出申请就补偿事宜进行裁决。此外，联邦司法部在确认征地公告登记以后的任何时间都可以向法院申请对土地补偿价格进行裁定。

澳大利亚在联邦政府土地取得法(Lands Acquisition Act 1989)中对于联邦政府征地补偿办法有明确的规定。澳大利亚联邦政府征地补偿范围包括下面几个方面：(1)土地补偿费。这包括土地被征用时的市场价值、该土地对于所有者除市场价值之外所特有的经济利益、土地所有者持有的其他土地因为土地征用而导致的价值下跌。此外，还要考虑土地所有者所持有的其他土地是否因为政府征用土地的未来用途或使用而导致价值的减少或者上升。(2)土地所有者因征地而发生的各种损失或者费用。(3)土地所有者发生的与征地有关的法律或者其他专业服务费用。如果土地产权是有限期的话，土地补偿要考虑该产权延期的可能性和相关条件。对于缺乏一般市场的地产，其补偿标准则是购买新地的费用及因搬迁和重建的费用之和减去因搬迁而获得的费用节省。当被征用的对象是住宅时，在正常的公平补偿之外还追加补偿一万澳元。土地抵押权的补偿为土地被征用时抵押的本金和应付利息以及与土地征用有关的合理的法律或其他专业服务费用。关于征地补偿额度，土地产权人可以向征地部门提出补偿请求;征地部门可以接受或拒绝土地产权人提出的要求，也可以主动提出补偿的标准。如果土地产权人的请求被拒绝的话，他可以请求行政上诉法庭或者联邦法院裁决。如果征地部门的初次出价被土地产权人拒绝的话，征地部门可以重新考虑提出一个最后价格。总起来看，法律规定的补偿价格的确定方式包括征地前协议、征地后协议、专家仲裁、行政上诉法庭裁定和联邦法院裁定。法律要求征地部门设立征地补偿帐户，帐户资金应不少于补偿额的百分之九十。对于因征地部门的原因未及时支付的补偿费用，需要支付利息。

(五)政府征用土地过程中的纠纷处理机制

各国政府土地征用纠纷的处理机制在介绍土地征用程序与土地征用补偿时已分别作了一些介绍。这里仅仅是简要地作一概括。征地过程中的纠纷主要表现在两个方面：征地本身的合理性和征地补偿的合理性。就征地本身而言，纠纷的核心为是否应该征地和征地的数量是否合理这两个问题。征地补偿方面的争议则是关于补偿标准是否合理。

在美国，这两个方面的纠纷都需要通过法院由法官来裁定。土地产权人对于征地本身或者征地补偿有异议时，可以申请法院进行裁定。

在英国、加拿大和澳大利亚，对上述两类征地纠纷则分别有不同的处理机制。就征地行为本身发生争议时，这三个国家的处理机制各有不同。在英国，对征地本身有异议时，在征地令批准前可以举行听证会，而在征地令批准后则可以诉诸法院裁决。在加拿大，如果对于征地提出异议，须由政府任命的非公共部门人士担任听证官员举行听证会，并提交听证报告供政府作出放弃或者确认征地的决定。在澳大利亚，如果土地产权人对于征地有异议，则是在规定的期限内以书面形式申请审批部门的部长对征地事宜进行重新考虑或者审核后作出最后决定。如果土地产权人对于已确认或者视为已确认的征地前公告有异议，可以在规定期限内向行政上诉法庭申请复议。复议后，行政上诉法庭或者向审批部门提出具体建议，也可以对理由不足的复议申请予以驳回。征地的最后决定权仍然在审批部门。

就征地补偿标准的争议，英国、加拿大和澳大利亚的处理办法也有所差异。在英国，土地产权人对补偿有争议时，可以申请土地仲裁庭(Land Tribunal )进行裁决。在加拿大，如果对于补偿价格不同意，土地产权人或者征地部门可以在政府书面出价后的60天内，由一名非公共部门的人士作为政府的谈判代表与土地产权人就补偿价格进行协商。土地产权人也可以在确认征地公告登记后和在接受政府出价后的一年以内的任何时间，向法院提出申请就补偿事宜进行裁决。在澳大利亚，当土地产权人对于征地补偿有争议时，可以由双方同意的专家仲裁，也可以申请行政上诉法庭或者联邦法院进行裁定。

四、中国土地征用制度改革的途径

根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

新的宪法修正案规定，国家对于征收和征用土地给予补偿。此修正案并未排除在土地征用时可以对于集体所有的土地给予市场价格基础上的补偿。而且，新的宪法修正案包括了对于依法获得的私人财产权予以宪法保护，这意味着合法的私有财产在社会主义市场经济体制下享有与其他性质的财产权平等的地位，在市场交易时应当获得公平的市场价格或者补偿。这实质上也体现了市场经济条件下必须平等对待各种财产权利的客观要求。那么，就没有理由对于依法确立的集体土地所有权继续实行过度的限制。简单地说，集体土地所有权在土地交易过程中应当按照市场价格获得公平的补偿。应当明确的是，即便仍然限定集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，在土地征用过程中同样可以按照市场价格对于集体土地予以补偿。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。国土资源部于二○○一年十月公布的《划拨用地目录》明确列出了19大类可以以划拨方式取得土地使用权的土地用途。这一目录也可以在制定土地征用法时作为确定具有公共使用性质的狭义的公共利益用地定义的依据。对于为了发展经济和改善环境而设立开发区或者旧城改造区等目的，则应当在土地征用法中明确规定其必要条件与程序。除了征地目的的正当性之外，政府征用土地必须满足城市规划的要求、具有支付征地补偿费的能力并经过上级政府的审批等。而且，在法律上应当规定被征地者(农民集体和农民个人)或者公众有权利对于征地目的(地段及数量等)提出异议，政府征地部门有法律义务作出合理的解释，而且司法机关有权就征地与否作出最后裁决。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后，安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用，是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。另外，借鉴前述国外的做法，对于因征地而导致的住房搬迁，除了一般补偿项目外，可以考虑另外再给予一定数额的经济补偿。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。除了行政复议外，由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会;政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭，对征地补偿价格进行核定和裁决;而且必须要在征地法中明确赋予人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力。

第六，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质，土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段，从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲，在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后，就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。可是，由于农村土地的集体所有和农村集体土地的所有权主体的不明确，国家需要在制定《土地征用法》时对于农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定，以充分保障失地农民的合法权益。

首先，土地补偿方案必须在拟征地所在集体予以公告，并以书面形式送达该集体各个农户。在该公告中，应当明确告知该集体或者其成员在规定的期限内有对征地补偿方案向法定的部门或机构提出异议的权利。

其次，在征地部门正式占有和使用土地之前，必须在法院认定的银行账户内存入足够的土地补偿费。如果不是预估的补偿费全额也应当不少于百分之九十。同时，要在法律上规定征地部门必须自取得土地产权之日起，按照法定的利率支付所欠征地款的利息。这样，既可以防止征地部门拖欠农民的征地费，也可以从财政上约束地方政府部门盲目征地的冲动。

再次，必须改革土地征用补偿费的分配体制。征地补偿费的不同构成部分的分配办法应当不同。按规定应该付给农民的各项补偿费，如地上附着物和青苗补助费及搬迁费，应当直接支付给被征地的农民，避免侵占和挪用的发生。对于属于对集体土地所有权的补偿的部分，应当为被征地的所有集体成员共同所有。这又包括两种基本情形：部分集体成员的承包土地被征用;全部集体土地被征用。当只有部分集体成员的承包土地被征用时，属于土地所有权补偿费的一部分应当用于补偿被征地农民因失去所剩年期的土地承包经营权的损失。当全部集体土地被征用时，土地所有权的补偿费应当属于全体村民。应当以公有基金的形式进行管理和投资，以保障失地农民发展经济和重新就业。应当制定相应的土地补偿费管理使用的规定，以规范资金的使用，防治贪污、挪用和浪费。

另外，可以考虑在征地补偿费中划出一部分设立人力资源开发基金，专项用于失地人口劳动技能培训，帮助失地人口实现新的就业。既往那种依赖用地单位安置农村人口的做法，与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候，法律上强制要求用地单位接收失地的农村人口是违反劳动力资源市场配置的效率原则的，是一种不合理的行为。

最后，在集体土地被部分征用的情况下，如果要通过内部土地调整来安置失地农户的话，要处理好农村失地人口安置与保障农村土地承包经营权的关系。未经原土地使用者的同意，不得为了安置失地人口而对农村土地承包经营权随意更改和调整。在制定土地征用法时，要充分考虑到其与《农村土地承包法》中相关规定的协调。

除了上述各个方面之外，还需要对其他一些问题进行深入的研究。第一，在确立按市场价格进行征地补偿后，城市政府是否有权开征部分费用作为其提供配套基础设施的补偿呢?毫无疑问，城市郊区的土地在转化为非农用地时土地的价格会成倍上涨。城市基础设施的延伸无疑是一个重要原因。那么，地方政府取得部分征地补偿费的理由就是，郊区土地的增值，部分是由于城市政府投资的公共设施的延伸的结果。因而，城市政府开征部分费用，其可以是政府先期投资的回收，或者是对需要的新建公共设施投资的先期取得。如果要征收某种形式的增值费，是以土地补偿价格为基础还是按照新的土地用途和面积(或者建筑容积率)来征收呢?究竟以什么样的形式取得，还需要进一步的论证。第二，在缺乏土地市场价格数据的情况下，如何确定农村土地的补偿价格呢?为了便于在发生土地补偿争议时作为裁定的依据，必须确立评定土地价格的原则与方法。

中国土地征用制度改革涉及到许多复杂的问题。对于相关问题的深入探讨，无疑将促进中国土地征用制度的系统性改革的顺利进行。总而言之，在农村土地所有权主体明确以后，按照市场价格公平补偿的原则，土地征用制度改革的关键就是确立公正合理透明的法律程序和公平的补偿原则与办法。这些都需要制定一部专门的行之有效的《土地征用法》来予以保证。

Abstract：China’s existing land requisition system is severely flawed. It has caused substantial abuse of local government power 

on land requisition and has been very inefficient in the protection of the economic benefits of farmers whose land is taken. It is 

imperative to carry out a systematic reform of the land requisition system. After a brief discussion of China ’s basic land system

 and the problems in China’s land requisition system ，this paper introduces the land expropriation systems in several developed

 market economies and ，based on the principles of market economy ，discusses the approaches to the systematic reform of 

China ’s land requisition system.

注释：

{1}《人民日报》：“中华人民共和国宪法修正案”，2004年3月16日第1版。

{2}黄明耀：“论土地征用的法律内涵”，《现代法学》，1994年第1期，第36—39页。

{3}周晓林：“征地工作中若干问题的思考”，《中国土地科学》，2001年第2期，第38—41页。

{4}童洪锡：“国家征用土地的若干法律问题探讨”，《温州师范学院学报》，1994年第2期，第50—52页。

{5}康恭舜：“集体土地所有权的困惑与出路”，《特区经济》，1994年第2期，第33—35页。

{6}韩红根：“农村集体土地所有者主体的确认与利益保障”，《法学》，1996年第1期，第47—48页。

{7}曾宝凡、姜兵：“农地征用与农地保护法律制度构建的探讨”，《中国土地科学》，1996年第5期，第14—18页。

{8}“征地改革研究”课题组：“征地制度改革的初步设想”，《中国土地》，2000年第4期，第16—18页。

{9}陆红生、韩桐魁：“关于土地征用制度改革若干问题的思考”，《华中农业大学学报(社会科学版)》，2003年第1期，第73—75页。

{10}黄东东：“土地征用公益目的性理解”，《中国土地》，2003年第1期，第36—38页。

{11}李丽艳：“关于行政征用公共目的性的思考——以土地征用为例”，《行政法学研究》，2003年第2期，第43—47页。

{12}郭洁：“土地征用补偿法律问题探析”，《当代法学》，2002年第8期，第59—62页。

{13}崔裴：“论我国土地征用补偿费标准机器定量方法”，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第1期，第79—82页。

{14}汤晓珂：“浅析土地征用补偿法律制度”，《中国土地》，2004年第1—2期，第54—56页。

{15}李延荣：“从征地改革看征用补偿制度的完善”，《法学杂志》，2004年第2期，第51—53页。

{16}程洁：“土地征用纠纷的司法审查权”，《法学研究》，2004年第2期，第50—56页。

{17}白呈明：“农民失地问题的法学思考”，《人文杂志》，2003年第1期，第127—132页。

{18}包宗顺：“关于失地农民利益保护的法律对策”，《民主与科学》，2004年第1期，第61页。

{19}Xie ，Q;Parsa ARG;Redding B(2002)，“The emergence of the urban landmarket in China ：evolution，structure，

constraints and perspectives ”，UrbanStudies ，Volume 39，Number 8，1375-1398.

{20}韩红根：“农村集体土地所有者主体的确认与利益保障”，《法学》，1996年第1期，第47—48页。

{21}沈守愚：“确立集体土地产权和法律制度的思考”，《中国土地科学》，1995年第3期，第5—9页。

{22}Institute of Finance and Trade Economics of Chinese Academy of Social Scienceand Institute of Public 

Administration，New York (1992)，Urban Land Use andManagement in China ，Beijing：Economic Sciences Publishing House.

{23}李延荣：“从征地改革看征用补偿制度的完善”，《法学杂志》，2004年第2期，第51—53页。

{24}光明日报：“我国人增地减矛盾越来越明显”，2004年4月19日。

{25}《光明日报》：“土地，受尽‘闸门’得保护”，2004年7月27日。

{26}康恭舜：“集体土地所有权的困惑与出路”，《特区经济》，1994年第2期，第33—35页。

{27}韩红根：“农村集体土地所有者主体的确认与利益保障”，《法学》，1996年第1期，第47—48页。

{28}李延荣：“从征地改革看征用补偿制度的完善”，《法学杂志》，2004年第2期，第51—53页。

{29}自贡市高新技术开发区设立过程中征用了约2万亩土地。被征地农民中4人因为对征地补偿标准不满，而向各级法院提起诉讼。但法院均以征地属于抽象行政行为为由拒绝受理。详情见程洁：“土地征用纠纷的司法审查权”，《法学研究》，2004年第2期，第50—56页。

{30}《沈阳今报》：“7农民不满土地补偿标准状告国土部”，2004年10月18日。

{31}《光明日报》：“我国人增地减矛盾越来越明显”，2004年4月19日。

{32}孙文盛：“认真贯彻党中央国务院部署，坚决纠正征地中侵犯农民利益问题”，http://www.mlr.gov.cn.

{33}Carty JA(1977)，Methods of Compulsory Purchase of Land in Europe ，Departmentof Public International Law ，University 

of Glasgow.

{34}Adams D.(1996)，Compulsory purchase under planning Legislation ，AberdeenPapers in Land Economy -Discussion Paper 96-05，Department of Land Economy ，Universityof Aberdeen.

{35}Jordan R.Rose(2002)，Eminent Domain Abuse in Arizona：The Growing Threatto Private Property ，Arizona Issue Analysis 

174，Jorden ，Bischoff ，McGuireRose，P.L.C.

{36}Murning ，Dundas Wilson，and Evans(2001)，Review of Compulsory Purchaseand Land Compensation ，Scottish Executive 

Central Research Unit.p.32.

{37}黄东东：“土地征用公益目的性理解”，《中国土地》，2003年第1期，第36—38页。

{38}Murning ，Dundas Wilson，and Evans(2001)，Review of Compulsory Purchaseand Land Compensation ，Scottish Executive 

Central Research Unit.p.32.

{39}U.K.DETR (Depatment of the Environment，Transport and the Regions)(1999)，Fundamental Review of the Laws and Procedures Relating to CompulsoryPurchase and Compensation -Interim Report，London.

{40}U.K.Law Commission (2003)，Towards A Compulsory Purchase Code ：(1)Compensation -Final Report ，Law Commission ，London.

{41}Interagency Land Acquisition Conference (2000)，Uniform Appraisal Standardsfor Federal Land Acquisitions ，Chicago，IL ：

The Appraisal Institute.

{42}Interagency Land Acquisition Conference (2000)，Uniform Appraisal Standardsfor Federal Land Acquisitions ，Chicago，IL ：

The Appraisal Institute，34-36.

{43}Interagency Land Acquisition Conference (2000)，Uniform Appraisal Standardsfor Federal Land Acquisitions ，Chicago，IL ：

The Appraisal Institute，53-55.

{44}United States ，“Uniform Relocation Assistance and Real Property AcquisitionPolicies Act of 1970”。

{45}Guy Roots QC(1999)，Compensation for Compulsory Purchase ：ModernizingCompensation，The Proceedings of the National

 Symposium on Compulsory Purchase：An Appropriate Power for the 21st Century?pp.32-37.

{46}U.K.Law Commission (2003)，Towards A Compulsory Purchase Code ：(1)Compensation -Final Report ，Law Commission ，London.