摘要：本文以“系统范式”和适应性作为指导理念，引入比较分析的方法，阐述了中国加入世界贸易组织政府公共政策的适应性问题。这一适应性受制于经济全球化和市场经济体制、权威性的世界经济贸易规则、公共行政管理体制、公共政策制定系统4层级的变量;这一适应性包括经济全球化对政府公共政策适应性的一般要求和中国政府公共政策在新的条件下公共政策适应性的特殊要求。

　　关键词：系统范式，公共政策适应性，公共政策环境，一般，特殊

　　一、 概念的界定与概念工具以及分析方法

　　1、 适应性：

　　“适应性”是一个生态概念，达尔文的“适者生存”理念将“适应性”概念引入人们对世界的思考。20世纪30年代美籍奥地利人冯.贝塔朗菲 (L.V.Bertalanffy)在思考生物学中的机械论和还原论的时候走向了“开放系统和稳态的系统”[1](p83)并将这一理论扩展为一般系统论，一般系统论的主要理念在于将系统与环境之间的相互作用作为理解世界的起点，划定系统与环境的动态边界，研究系统与环境的相互适应，即关于适应性的条件、机制、规律的研究成为一般系统论的基础性内容之一。受一般系统范式的影响，行政学、管理学以及公共政策科学学界开始将系统范式作为一种具有逻辑、数学、哲学性质的学科引入对行政现象、管理现象、公共政策现象的研究中。

　　在行政学界，系统范式激励了同时代的行政学家。以行政系统与环境之间的相互作用，即行政系统的适应性为核心沿着两条路径推进了行政学的研究。一条路径以“系统范式”为逻辑内核，通过经验归纳的实证的、比较的、历史的方法研究不同的“行政型态”以及这些型态之间的转换，即“比较行政”的研究[2] (pp1-15)另一条路径着重研究“增加制定和执行影响环境的集体决定的能力。”[3](p2)即“发展行政”的研究。

　　同样的以“系统范式”作为概念框架，从而以“适应性”作为核心理念和旨趣的方法也很快影响到人们对公共政策问题的思考。一是，在“系统范式”的概念框架下重新思考公共政策与公共管理之间的关系，将公共政策和公共管理结合起来看待。[4](p39)二是，促成了70年代以来比较公共政策的发育。 (比如安德森的著作《比较分析中系统和策略》)[5](p38)

　　总之，“系统范式”和适应性理念为理解变化中的公共政策和行政发展以及政策发展提供了基本的理念、工具和范式。为此有必要明确适应性的含义，可以这样定义适应性：特定开放系统与环境相互作用而形成的互利性的良性循环模式。

　　2、公共政策适应性和公共政策环境

　　虽然人们对公共政策有不同的理解，但基本上在以下方面还是有所共识，公共政策与公共利益相关，公共政策与公共权力相关，公共政策与政府职能相关，公共政策与公共行政管理相关，公共政策与公共产品和公共服务相关。据此可以认为所谓政府公共政策是：政府为了适应时代的发展，适应稳定的和变化的“政府环境”[5](pp.175-234)通过政策制定系统形成并通过公共行政管理系统执行的，旨在有效增进和公平分配[6](p31)以及积极维护、保障公共利益的行为规范和行动准则。这一定义将公共政策定义放在适应性理念下进行考察，为理解政府公共政策的适应性提供了基础。于是公共政策的适应性可以这样规定：公共政策系统与公共政策环境之间的相互作用、相互适应，在保证公共政策目标得以实现的同时，使得公共政策环境得到改善。包括两个方面：一是，公共政策系统通过自身的调整与环境形成功能耦合;另一方面，政府公共政策以自身特性的优化(诸如目的、手段、体制、模式等)影响环境的优化和提升。这两个方面使得公共政策与公共政策环境之间能够形成较大的亲和力，朝向开放的高一层级的系统演变。

　　接下来的任务是如何定位公共政策的环境。“从广义上说，环境就是组织界限以外的一切事物。”[7](p166)而“工作环境是与个别组织的决策、转换过程相关联的更具体的力量。”[7](p167)对于公共政策环境的分析，划出一般环境和具体环境的方法同样适用，从广义上讲影响公共政策的环境，构成对公共政策制定、执行等环节的约束，包括自然环境(比如：资源、土地、河流、矿藏等)、经济环境、政治环境、文化环境、历史环境等诸多因素。中国加入世界贸易组织，无疑会改变公共政策的环境，这一环境理应包括以上提及的广义的公共政策环境。但出于加入世界贸易组织直接影响的是中国的外贸体制，以及这一体制的实质——经济体制，这直接影响到公共政策的调适。因此，本文将政府公共政策环境作狭义的理解，以便具体的探讨如下这些问题。

　　首先，继续推进全球化时代的市场经济体制这一经济生态环境对公共政策的理念定位和职能定位的影响。

　　其次，权威性的世界贸易规则这一“制度”环境对公共政策诸多环节所依据的原则、方式、重点的影响。

　　再次，公共政策是公共管理的政策基础，公共管理是公共政策的展开和落实，即已经形成了政府通过制定公共政策，进行公共行政管理提供公共服务和公共产品的一般模式。也就是说，公共政策理念、职能的重新定位，从而公共政策过程所依据的价值基础、原则、方式、重点的重新定位，要求特定的公共行政管理体制环境，有必要从公共政策适应性的角度探讨公共行政管理体制环境对公共政策的影响。

　　最后，鉴于公共政策改变的基础在于公共政策制定系统的改进，即公共政策的适应性以公共政策制定系统的改进作为前提，同时公共政策制定系统的改进又成为公共政策调适的环境。因此有必要从公共政策制定系统的角度阐明公共政策的适应性。

　　本文即依此思路展开。这一思路展开的另一前提是：在理解中国加入世界贸易组织公共政策适应性问题的时候，必须理解公共政策适应性中一般与个别的关系，不但需要明确世界贸易组织对公共政策适应性的一般要求，还需要阐明中国入世公共政策适应性的特殊要求和基本内容。总之，制约公共政策适应性的四大环境变量是逻辑的视野，公共政策适应性的一般与特殊的内容是比较的视野，都是“系统范式”的题中之意。

　　二、中国加入世界贸易组织导致的政府公共政策环境的变化

　　承接第一部分的逻辑，对政府公共政策环境的四大变量进行解析。

　　1、全球化与市场经济体制

　　近代以来，随着资本主义世界体系的建立，内含时间维度、空间维度、组织维度、逻辑维度的全球化进程成为世界发展的主导性特征之一。[8] (p4)全球化作为一个多维的现象，如果从经济全球化的角度看，特指：在高新技术特别是信息技术和信息产业推动之下，经济资源在全球范围内自由地配置和利用，这当中多边的自由贸易体制成为经济全球化的重要载体。从关贸总协定到世界贸易组织正体现了这一进程。

　　由这一定义的逻辑可以看出，世界贸易组织规则作为经济全球化的体现，在现象上，世界贸易组织规则只是一个国家贸易体制，进一步是一国政府行为的约束机制，但从本质上看，却是经济体制的必然要求。也就是说经济全球化和市场经济体制构成了中国加入世界贸易组织政府公共政策的深层次政策环境。并由此形成了对中国政府公共政策理念、职能重新定位的诉求。

　　可以将这一环境特征概括为：市场作为基础性的资源配置手段;市场作为优先性的资源配置手段;市场作为长期性的资源配置手段;市场作为稳定性的资源配置手段。这一特征从地位、功能、范围、深度不同层次上反映了全球化自由贸易的要求。也是重新定位公共政策的逻辑起点。

　　2、权威性的多边经济贸易规则

　　实践证明，世界贸易组织规则具有广泛的普适性，权威的约束力和行为的有效性。公共政策作为一种行为规范和行动准则，与世界贸易组织的贸易规则在规则这一层面上具有共同的属性。这使得权威性的多边贸易规则成为政府公共政策更为直接的“具体工作环境”，考虑到政府改革会由浅入深涉及“观念更新——典则替换——范式转换”[9](p88)三个层次，可以认为世界贸易组织的经济规则及其基本价值、程序构成了中国政府公共政策重新定位的“典则规范”和制度变迁的内生变量。

　　可以从以下几个维度对权威性的多边经济贸易规则进行概括。

　　首先，这一规则是经过长期博奕的规则，具有普适性和权威性，从1947年关税与贸易总协定(Gerneral Agreement on Tariffs and Trade)经过8轮的多边贸易谈判而到1994年通过《建立世界贸易组织协议》，期间经历了漫长的过程;同样，中国从申请复关在到入世也经历了艰辛的历程，这使得这一规则具有充分博奕后的权威性和普适性。

　　其次，世界贸易组织规则既是一个国际组织活动规则，也是体现世界经济贸易的行为规则，还是对各国政府进行约束的规则。即世界贸易组织作为一种 “制度”[10](pp225-226)能形成各成员国及各经济活动主体之间的有效的“激励结构”。降低经济生产与经济活动的“交易成本”。这一特质成为政府公共政策的环境意义在于：公共政策的适应性必须考虑到制度设计的有效性、经济性以及制度变迁的可能性。

　　再次，世界贸易组织规则是一种具有法律地位的法律体系。这一环境对于公共政策的理念、职能、过程提出了新的要求，构成了政府公共政策的工作环境。这一环境为依法行政和依法制定执行公共政策提出了要求。

　　最后，从制度和规则层面上市场经济实质上是一套理性的、普遍化的具有稳定性预期的规则、契约体系。按照《建立世界贸易组织的协议》的基本精神，这一规则体系具有几个核心的原则：一是，非歧视待遇原则包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。二是，对等原则。三是，关税减让原则。四是，一般取消数量限制原则。五是，透明度原则。六是，公平竞争原则。七是，以过渡方式体现差别待遇原则。以上原则贯穿在整个世界贸易组织的法律体系中。作为一种规则约束构成了政府公共政策环境，其意义在于政府公共政策应该以此为导向实现“典则规范”的更新替换，使新的公共政策“典则规范”与以上原则具有较强的亲和力和适应性。

　　3、为适应新的政策制定、执行、评估而形成的崭新的公共行政管理体制环境

　　与本文的命意相关，20世纪70年代随着全球化以及内蕴的信息化、后工业化、知识经济时代的到来，西方政府面临经济衰退和公民对政府服务普遍不满的外部危机和政府规模庞大，机构臃肿，财政难以为继的内部危机，引发了一场规模宏大、波及整个西方社会、影响深远的结构性行政改革。整个西方进入“行政改革”时代。[11](p298)这场改革的前提性和基础性特征在于重新架构国家与社会、政府与市场之间的关系。重新反思这一关系格局中政府公共管理方式，寻求“治道变革”的理念、途径、方式。从而形成了西方国家有利的公共政策环境。

　　前已述及,公共政策和公共管理在“系统范式”下出现了融合的局面，“政策是管理的一环，而公共政策则是另一种形式的战略管理。组织、计划、指挥、管制管理工具的运用，对于公共政策产生预期的效果是至关重要的。”[4](p38)这意味着崭新的公共行政管理体制成为公共政策理念、职能、作用方式和作用重点的环境，而公共政策的合理定位又可以推动公共行政管理体制的变迁。

　　4、公共政策制定系统环境

　　与本文的命意相关，政策科学自20世纪50年的诞生以来就开始强调公共政策适应性问题的研究，拉斯韦尔认为“政策科学必须具有发展的概念” [12](p38)德罗尔则更强调“政策科学中的基本模式、概念及其方法论证，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境政策过程的变化。”[13](p6)

　　80年代，在政策科学领域由于出现大量的新的公共政策问题——这些问题毫无疑问与全球化的多维特征相关——当代公共政策陷入某种“困境” [14](p354)于是研究公共政策的适应性问题在新的条件、新的视野、新的历史诉求下提高到了更为显著的高度和地位，成为摆脱“政策科学缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”[15](p3)的重要途径。这一途径的基本逻辑在于：为了提高公共政策的质量，必须加速建立起恰当的政策基础，必须具备高质量的政策制定能力，而高质量的政策制定能力又要求建立起恰当的政策制定基础。而政策制定基础由政策制定的理论和行为构成，从行为角度考量又会引发如下悖论：“公共政策的低下说明政策制定系统需要改进，而政策制定系统的改进又需要高品质的公共政策。” [14] (p336)为了走出这一悖论引进新的力量对公共政策制定系统进行改进是必要和可行的。鉴于这一问题重要性和研究的薄弱性，所以特别有必要强调公共政策制定系统作为生态环境的必要性。也就是说中国加入世界贸易组织政府的公共政策的适应性蕴含着这样一个逻辑：对公共政策制定系统这一政策环境进行反思，使得公共政策制定系统得到改进，从而使得公共政策能够适应入世这一重大举措。

　　三、我国加入世界贸易组织政府公共政策适应性的基本内容

　　承接第二部分的逻辑，对与环境相适应的政府公共政策的基本内容进行分析。这一内容

　　可以概括为以下四个方面：

　　1、 全球化和市场经济体制环境下公共政策的理念、职能、作用方式、作用手段和公共

　　政策的保障机制

　　鉴于经济全球化业已成为时代发展的重要的必然的趋势。经济全球化在本质上要求市场作为基础性、优先性、广泛性和长期性的资源配置手段。同时“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。[10](p20)于是界定政府与市场、国家与社会之间的关系模式成为定位公共政策的首要问题。

　　从一般性的规范意义上讲，“一个政府同另一个政府最大的不同，在于市场取代政府或者政府取代市场的程度。政府和市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题。”[16](p1(序))亚当.斯密代表的古典经济学主张政府完全退出市场，充当“守夜人”和公共工程提供者的角色。围绕亚当.斯密的理论，在19世纪和20世纪人们展开了“重建现代世界政府与市场之争”[17](p1(序))在这场争论中有两大途径对斯密的范式提出了挑战，一条是德日俄等不发达国家通过政府替代市场的作用占领“制高点”而推动了国家的富强;另一条是在发达国家，市场失灵现象日益明显，伴随着对“市场失灵”的思考，人们意识到政府应该担负起提供公共产品(Public goods)、防止自然垄断、整治外部效应的任务。当30年代经济危机过后，政府在维持宏观经济稳定和微观管制方面发挥着重要作用，却导致了“滞胀”的局面。对于第一条路径随着“东亚奇迹”和“东南亚金融危机”人们开始重新反思全球化背景下形成这一事件的政府与市场的关系，对这一关系进行新的定位;对于第二条路径新自由主义对政府的干预造成的“滞胀”提出了解决的办法，主旨在于让市场发挥更大的作用。

　　与公共政策的适应性问题相关，“东南亚金融危机”出现后对于整治这一危机形成了广泛的争论，从“华盛顿共识”走向了与东亚诸国环境相适应的公共政策主张，即所谓“更多的手段和更广泛的目标：走向后华盛顿共识”，认为“所有领域中都已管得太多，而是在某些领域里管得太少” [18](p1)对公共政策的“错位”和“缺位”现象进行反思和重新定位。这一定位对于中国加入世界贸易组织无疑具有借鉴意义。

　　通过对处理政府与市场之间关系理论演变的回顾，我们可以得出以下结论：

　　首先政府和市场都会失灵，两者是虽不完善却不可或缺的选择，[19](p1)市场失灵而直接诉诸政府的做法虽然注意到了市场失灵问题可以交往交给政府解决，却忽略了政府也具有“类似于市场失灵的皮古离差(Pigovian Divegencies)即外部效应问题。”[20](p457)因此需要一种机制对政府行为与市场行为都进行约束。这种机制便是法治。“法治通过两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁决，维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的前提下以经济交易中的第三方的角色来操作，起到其支持和增进市场的作用。”“法治的核心是确定政府与经济人之间保持距离型关系以有利于经济的发展”[21](p241) 因此公共政策的制定和依法行使是确保政府与市场合理关系的必要条件，也是政府公共政策的首要理念。

　　其次，在法治的约束的条件下，还要坚持市场优先原则。历史发展的趋势已经证明在处理政府与市场的关系的时候必须坚持市场优先原则，即凡是市场能做的，都要放手让市场去作，政府的职责在于弥补市场失灵，为市场发挥作用提供一个框架。“国家的作用实际上从指导经济事务下降为提供一个合适的法律和政治框架以使经济事务能够在此框架内自为”[22](pp.304-305)这是“现代市场经济条件下的公共政策原则，也是公共政策的一个显著特点。” [23](p3)

　　再次，考虑到中国处于计划经济体制向市场经济体制转轨，而全球化一般性的要求公共政策以市场作为优先的、基础性的资源配置手段，并且依法约束政府行为、规范市场秩序。从公共政策适应性的和公共政策比较的角度看，中国政府公共政策应该注意“中国模式”自身的特点，从“全能政府”[24] (p572)走向有限政府，在培育市场的同时逐步从市场中撤退，将作用重点逐步转移到维持市场规范，创造一个有效率的市场上;将作用方式转移到直接的干预到提供服务上来。也就是说政府不再单方面直接参与经济活动和社会活动，而是为参与经济活动和社会活动的公民、群体、组织提供法律、政策保证，提供“游戏规则”，提供信息服务。“规范市场，他是第三种方式，既不同于自由派所主张的行政管理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外”[25] (p266)鉴于市场经济体制由“财产制度”和“资源配置”方式两个核心要件构成。因此政府公共政策作用对象需要围绕这两个要件发挥作用。形成良好的政府与市场之间的关系。

　　2、政府的公共政策应该与世界贸易组织规则一致

　　制度“作为人类相互交往的规则”[26] (p35)实际上制约着人们的选择和社会秩序的形成，不同的制度因为具有不同的激励结构、社会预期和社会信用结构，因此会对经济行为产生不同的影响，成为解释经济增长秘密的钥匙。鉴于“中国重大改革措施都是通过公共政策来推动的”, [27](p2)公共政策提供了改革进程的激励结构、预期结构和社会信用结构，对社会的发展起到了重要的作用。从公共政策适应性的角度来看加入世界贸易组织意味着政府公共政策应该与WTO规则在制度属性、制度结构和制度变迁的原则上保持一致性，达到功能耦合。也就是说要求公共政策的制定、公共政策过程和公共政策评估要与WTO的基本原则保持一致。以WTO的基本原则和价值基础重新塑造、定位公共政策，这一“重塑”包括这样几个方面。

　　首先，从制度创新和“典则规范”的角度来看：应该形成积极创新的发展的“元政策”，[14](p22)作为指导具体政策制定的基础，这一“元政策”应该将制度创新和制度变迁作为基本的价值原则，推动政府管理“典则规范”的更新替换。