我国加入世界贸易组织，对扩大开放、深化改革和推进现代化建设事业必将产生广泛而深远的影响。土地管理作为为国民经济服务的基础领域，同样也面临着新的机遇与挑战。客观分析世贸组织的基本规则，研究其对土地管理的影响，采取积极应对措施，具有重要意义。

　　一、世界贸易组织的基本规则及对我国土地管理的影响

　　(一)世界贸易组织的基本原则

　　世界贸易组织的基本原则包括非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则和公平竞争原则。其中，非歧视原则包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。

　　1.最惠国待遇原则：一成员方将在货物贸易、服务贸易和知识产权领域给予任何其他国家(无论是否世界贸易组织成员)的优惠待遇，立即和无条件地给予其他各成员方。其实质是保证市场竞争机会均等。

　　2.国民待遇原则：对其他成员方的产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者所提供的待遇，不低于本国同类产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者所享有的待遇。

　　3.透明度原则：成员方应公布所制定和实施的贸易措施及其变化情况(如修改、增补或废除等)，不公布的不得实施，同时还应将这些贸易措施及其变化情况通知世界贸易组织。

　　4.自由贸易原则：通过多边贸易谈判，实质性削减关税和减少其他贸易壁垒，扩大成员方之间的货物和服务贸易。

　　5.公平竞争原则：成员方应避免采取扭曲市场竞争的措施，纠正不公平贸易行为，在货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权领域，创造和维护公开、公平、公正的市场环境。

　　(二)我国土地管理的法律、政策框架基本符合世界贸易组织的要求

　　1.建立了体现社会主义市场经济要求的土地管理基本法律制度

　　1999年1月1日，修订后的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》同时实施，奠定了我国土地利用方式与土地管理方式的法律基础。在《土地管理法》的基础上，颁布了有关土地利用规划、土地资产管理、土地市场建设、耕地保护、土地产权管理等法规和规章。

　　2.建立了与国际接轨的土地有偿使用制度和资产管理制度

　　以《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》为核心的土地有偿使用相关法律法规的制定，促进和规范了我国土地市场的发展。在土地市场准入、土地利用方式、土地资产管理等方面法律法规也不断完善，基本体现了市场经济的要求。集体建设用地流转改革的理论研究和试验试点开始起步，对于促进农村经济发展和市场化进程将产生较大影响。

　　3.建立了适应中国国情的土地资源利用和保护制度

　　我们建立了既适合中国国情又与国际通行做法基本相适应的土地资源利用和保护制度体系?包括八个方面的基本国家制度：国有土地有偿使用制度、土地用途管制制度、土地调查制度、土地统计制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、土地登记发证制度、农村土地承包经营制度。从制度层面上，保障了市场配置土地资源的基础地位，切实保护了耕地和基本农田，保障土地所有者和使用者的财产权，正确处理了资源保护与经济发展的关系，为中国经济的可持续发展奠定了制度基础。

　　(三)加入世界贸易组织对我国土地管理业务、土地行政管理、土地产权管理和土地中介服务业产生的影响

　　1.对土地管理业务的主要影响

　　在土地管理业务方面，集中体现在外商投资企业用地管理、农村土地管理、土地整理及土地利用规划四个方面。

　　(1)对外商投资企业用地管理的影响

　　加入世界贸易组织后，外商投资领域扩大，外资企业用地量会有较大幅度增加。根据国家计委、国家经贸委和外经贸部2002年3月新公布的《外商投资产业指导目录》，鼓励投资类由原186条增加到262条，限制类由112条减少到75条。这一目录是与世界贸易组织原则和我国的承诺相衔接的，预计今后鼓励投资的领域将会更加扩大。农业、基础设施和基础产业、电子信息、生物工程、新材料和航空航天等高新技术产业、机械等传统工业改造、环境保护与市政工程、西部优势产业和产品全部出口类项目等七大项，都属于鼓励投资项目。随着外资投资领域的多元化及数量的增加，外资企业用地量也会有较大幅度增加。

　　世界贸易组织原则要求我们在土地利用政策上平等地对待外资企业和内资企业。首先，外资企业用地的优惠政策和限制政策必须修改。地方政府制定的减免土地出让金政策、免征土地使用税政策、缴纳场地使用费即可取得土地使用权等超国民待遇政策，不利于市场的公平竞争，必须按市场经济原则进行修改。其次，国内企业用地政策也必须调整。一是不能再沿用过去依企业所有制类型而制定有区别的土地政策，必须内外平等，公平竞争;二是要提高土地资源的市场化配置程度，禁止采取非市场手段获取土地及土地利益。

　　外商投资企业用地的超国民待遇取消后，对吸引外资将产生一定影响。从我国宏观经济来看，需要更多更快地引进外资，以促进我国经济的发展。从地方政府政策取向来看，为促进地方经济发展，不惜制定超常规的优惠政策，以吸引外资。但按世界贸易组织的基本原则，要取消对外商投资的特殊优惠，无疑会增加外商投资的绝对成本(如果其所得税率按国内企业计算)或相对成本(如果国内企业所得税率按外资企业计算)，短期内会在个别地区一定程度上影响外资的进入。

　　通过以上分析，加入世界贸易组织对外商投资企业用地管理带来的机遇主要是：

　　——有利于健全和规范土地市场。建立公平、公正、公开的土地市场是市场经济发展的必然要求，也是土地资产管理的方向。内外资企业用地政策适应世界贸易组织规则所作的调整，有利于健全和规范土地市场。

　　——有利于提高土地资源的市场化配置程度。内外资企业在市场中平等地取得土地，必然会大大缩小行政划拨用地数量和协议出让土地的数量，原有的大量行政划拨用地也会以各种有效的市场配置方式进入土地市场，从而大大提高我国国有土地资源的市场化配置程度。

　　——有利于发挥政府对市场的调控作用。土地资源配置的市场化程度提高，有助于政府从直接用行政手段配置土地资源，转到依靠宏观调控和经济手段如用地规划、地价调控、利率、金融等来调控市场，从而真正发挥政府管理经济的作用。当前，各级政府过多地参与经济活动已经对经济产生了负面影响。

　　带来的挑战主要是：

　　——内外资企业用地政策需要调整。需要对外商投资用地有关规定及政策进行修改，主要有：禁止随意减免土地出让金和低地价出让土地;一视同仁征收土地使用税或土地财产税;中止缴纳场地使用费即可取得土地使用权政策，将场地使用费归并到国有土地租赁中去，并进一步规范取得土地使用权的几种方式等。对与内外资企业不同的其他有关用地政策也需要调整。

　　——市场配置土地资源的相关政策要研究、出台。现行土地有偿使用方式之间需要平衡;农村集体建设用地应在规范、有序的原则下，与城镇国有土地在统一的市场中逐步实现流转;规范土地收购储备制度;借鉴市场经济发达国家的经验，制定相应的市场管理法规。

　　——需要正确处理土地资产管理与吸引外资的关系。部分地区已将耕地保护、用地计划及依市价供地等政策当成影响投资的主要因素。取消外商投资企业用地优惠，可能对吸引外资产生一定影响，并招致一些地方政府的反对。这需要全面分析对投资的影响程度，并在完善市场投资的各个方面采取综合政策。

　　(2)对农村土地管理的影响

　　农业是我国加入世界贸易组织受影响最大的产业。土地资源是农业发展的根本，加入世界贸易组织对农业的影响也必然影响到农业土地利用。

　　加入世界贸易组织和农产品市场的国际化，粮棉等资源密集型产品暂时处于比较劣势，种植面积减少不可避免。目前，中央已将农业结构战略调整，推进农业生产的区域布局优化作为今后发展农业生产、提高农民收入水平的一个重要措施。农业生产对土地利用将向更广泛的方向发展，传统的以“耕地”利用为主的农业生产方式将发生变革。农业生产和农产品市场化程度的提高，必将导致农用地的流动与调整。农村非农土地利用也会出现区域化调整，市场配置土地资源方式将得到加强。集体非农建设用地向城市周围和开发区集中，农村宅基地向城镇和中心村集中的趋势将会增强。

　　农业、农村的土地利用方向和方式的这种变化，对我国农用地利用、农村土地制度、农地征用等都产生不同程度的影响。首先，在农用地利用方面，区域化经济和市场化程度提高，将大大提高农用地的土地利用效率，优化农用地土地利用结构;会有相当部分耕地改为园地、鱼塘等非耕地，甚至抛荒，对我国目前实行的耕地保护制度，如土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡和耕地总量动态平衡制度等，都提出了挑战。在农村土地制度改革方面，市场化经营将会有助于农村土地财产权的细化与明晰，有助于农村土地制度在家庭承包制的基础上进一步改革完善;但同时，要适应这种改革，农村土地管理将有大量的工作急需完成，如农村土地产权主体明晰和产权性质界定，权利内涵的法律规定，稳定家庭承包与促进土地资源的有效配置，集体非农建设用地进入市场以及农村地籍管理的全面展开等。 在农地征用方面，征地的权力范围将受到市场的挑战和法律的约束，并将严格限制在“国家公共利益”范围;土地资源配置的市场化程度提高以及农村土地财产权的经济要求，征地补偿标准的产值倍数确定方法将会与市场供求决定价格形成冲突，而集体建设用地流转又将进一步影响和加深这种冲突;同时，社会稳定与土地权利都要求政府依经济规律合理地分配土地补偿费和长久地安置失地农民，目前这种通过低成本征得土地积累城市发展原始资本的做法应加以改变。

　　概括起来，加入世界贸易组织对我国农村土地管理带来的机遇主要是：

　　——有利于提高农村土地市场化配置程度。农业生产与农产品市场化程度提高，必然提高农用地的市场配置程度。

　　——有利于提高农用地利用效率和效益。加入世界贸易组织的市场要求，将会自动调节资金与土地的最优配置，以获取最大的农业利用效益，并改变过去的土地利用方式，提高土地利用效率。强制种植粮食或不许改变种植结构的行政约束将会最大程度地退出农业生产安排，因生产无效益而导致抛荒的局面会大大改观。

　　——有利于建立与市场经济相适应的农村土地制度。农用地和非农建设用地流转、财产权的界定及相应的产权管理和用地管理制度的建立，将会催生新型的农村土地制度。

　　——有利于推进我国征地制度改革。依市场配置土地资源是市场经济的基本要求，市场经济将直接推动我国征地制度的改革。

　　同时也提出了更加严峻的挑战，主要有：

　　——耕地保护难度加大。农业土地利用的多样化，使耕地保护面临冲击。主要包括：市场经济的发展如城镇化、工业化，带来对耕地占用增多的压力;农业结构调整带来耕地转为其他农用地的压力。这就需要进一步调整耕地保护政策及管理方式，研究农用地的地类划分、制定农业建设用地、设施农业用地、养殖用地界定标准、基本农田的标准及范围、补充耕地地类认定等。

　　——必须完善农村土地制度。农用地的市场化配置及集体非农建设用地流转，客观上要求政府完善农村土地制度。要明晰农村土地产权，保护产权人的合法权益，确立农村财产制度;同时，要规范农村土地使用制度和管理制度，以适应市场经济的要求。

　　——必须改革征地制度。要界定征地的目的和范围，建立参考或依据土地市场价格确定征地补偿标准的补偿制度和依土地财产权分配征地补偿费的分配制度，建立有效的失地农民安置制度，公开征地程序和制定纠纷仲裁制度等。

　　(3)对土地整理的影响

　　加入世界贸易组织对土地整理产生间接影响，影响程度大、范围广。

　　加入世界贸易组织，进一步扩大开放，国际交流加速，有利于借鉴国外土地整理先进经验和技术。发达国家的土地整理具有长期的发展历史，无论是土地整理的目的、任务、范围、内容，还是法律、法规和政策、技术规范、技术标准以及投入机制、管理机制、中介服务等，都已经形成了一套成熟的管理体系。

　　加入世界贸易组织和农产品市场国际化，要求加快农业结构调整，发挥区域比较优势，优化农村土地利用结构，有利于明确土地整理的区域发展方向和重点。一方面，非农土地利用结构得到优化，农村非农建设企业用地向城市周围和开发区集中，农村宅基地向城镇和中心村集中;另一方面，农业土地利用结构加快调整，向具有比较优势的区域集中，东部集中发展外向型现代农业，中部和东北地区集中发展粮食生产，西部在解决口粮田的同时集中发展特种作物。

　　加入世界贸易组织和农产品市场国际化，在一定程度上提供了利用国外资源和市场的可能，为土地整理工作按照数量、质量、生态协调统一的原则健康开展创造了一定的有利条件，有利于土地整理工作按照改善生产、生活条件，保护生态环境，促进土地资源可持续利用的方向发展。

　　加入世界贸易组织采用市场机制优化配置农村土地资源的进程加快，在具有比较优势地区，外商投资农村地区，投资土地整理事业的可能性增加，有利于建立健全土地整理保障体系，界定整理后土地的所有权、使用权以及他项权利和评估整理后土地的等、级、价，推动地籍管理工作。

　　我国土地整理事业刚刚兴起，在加入世界贸易组织后，如果不能够尽快解决好中国土地整理事业的理论基础、法规政策、投入机制、管理体制、技术标准、咨询服务等一系列问题，这项事业的健康、快速发展，将面临严重困难。

　　加入世界贸易组织对土地整理带来的机遇主要是：

　　——有利于土地整理向深度和广度拓展。

　　——有利于增加土地整理投入，借助“绿箱”政策乘势发展。

　　——有利于与国际接轨，完善土地整理法制、体制和机制。

　　——有利于吸收先进的土地整理经验和技术，建立健全技术保障体系，发展土地整理咨询服务业，提高服务质量。

　　面临的挑战主要是：

　　——需要明确界定土地整理的目的和范围。需要理顺各部门利益关系，协调好土地整理与大江大河治理、水土保持、农产品基地建设、中低产田改造等的关系，形成中国土地整理的特色。

　　——需要制度保障。需要将土地整理规划与土地利用总体规划相衔接，强化项目管理的科学理论基础建设，明确土地整理投入机制，明晰土地整理收益分配，科学界定产权。

　　——需要扶持和保护土地整理咨询服务业的发育和健康发展。需要逐步放开国外企业介入土地整理咨询服务，制定农用地分等定级估价技术规程，将农用地定级估价纳入土地估价师考试范围。

　　(4)对土地利用规划的影响

　　加入世界贸易组织后，土地市场更加活跃，要求土地利用规划发挥更为重要的控制作用。市场资源配置可能产生一个最大的缺陷就是外部不经济，即不能调和土地利用之间的矛盾，对社会整体利益造成不良后果。市场经济越发达，就越需要加强政府的宏观调控。从世界发达国家情况来看，土地利用规划作为基础，用途分区管制作为主要实施手段，对市场配置土地资源的作用越来越大。土地利用规划工作只能随着加入世界贸易组织和市场经济进程而加强。

　　加入世界贸易组织和社会主义市场经济的不断发展，对土地利用规划工作也提出了更高的要求：一是规划的法制建设有待进一步加强。目前我国尚缺乏专门的土地利用规划法律，现行的有关土地利用规划的法规规章需要进一步完善;有的地方规划执法不够严格，仍然存在不依规划办事、擅自或变相修改规划的现象。二是规划的科学性有待提高。随着规划在城乡建设和土地管理中的作用不断加强，对土地利用规划科学性和可操作性的要求必然相应扩大。比如，我国处在经济社会快速发展时期，如何处理建设发展项目的不确定性与规划的刚性之间的关系。又如，各地区自然和社会经济存在较大差异，在坚持自上而下控制和指导的原则下，如何对现行的规划体系、规划方法加以改进，以增加规划的适应性。三是规划的监督机制需要进一步完善，主要是如何推进规划编制和实施中的公众参与。

　　综上所述，加入世界贸易组织对土地利用规划工作带来的机遇主要是：

　　——有利于进一步提高规划的法律地位，扩大土地利用规划的社会影响。

　　——有利于建立科学完善的土地利用规划体系，进一步增强土地利用规划的基础和龙头作用。

　　——有利于土地利用规划的法制化、科学化、公开化和信息化建设。

　　所面临的挑战主要是：

　　——如何建立符合我国国情、与国际接轨的土地利用规划制度。

　　——如何进一步提高土地利用规划的科学性、公开性和可操作性。

　　——如何建立土地利用规划编制和实施的公众参与机制。

　　——如何建设一支适应土地利用规划工作发展需要的规划队伍。

　　2.对土地行政管理的影响

　　土地行政管理是土地行政主管部门依据《宪法》和《土地管理法》及相关法律、法规的规定，在职能范围内，对土地资源的调查、规划、保护和利用活动中的社会公共事务进行管理。加入世界贸易组织对土地行政管理的影响主要是世界贸易组织对管理和服务的水平，提出了更高的要求，我们的管理和服务水平?包括公务员的素质还不完全适应。具体表现在两大方面：一是法律、法规和政策的清理修改的影响和要求，二是对依法行政、政务公开、高效服务和技术准入与壁垒的要求。

　　(1)对法律、法规和政策清理修改的影响

　　我国现行的土地管理法律、法规、政策大都是近年来修改制定的，基本适应我国的国情和土地管理的要求，也照顾到经济全球化和国际贸易的一般要求。但是这些法律法规政策是在社会主义市场经济体制还不完善、我国还没有融入全球经济体系的情况下制定的。加入世界贸易组织后，我国现行的土地管理法律、法规存在的主要问题是：

　　现行法律、法规的某些规定与世界贸易组织规则有不一致之处。在国民待遇方面，对外商用地的规定与国内企业不尽一致。对国有企业特别是国有独资企业、中央级企业改制工作中土地资产处置有很多特殊的优惠政策等等。

　　地方法规、政策与国家法律、法规、政策不完全一致，存在超国民待遇现象。地方政府对外商投资企业出台了许多特殊优惠的土地利用政策，如可以减免土地出让金等，不能公平对待各种所有制企业。

　　规范土地市场的法律、法规还不完善。如农村建设用地市场化配置还没有法律规定;城镇土地有偿使用的法律还需要完善;土地收购储备、土地置换等还没有明确的法律规定;土地市场制度与市场经济体制不适应;对扰乱土地市场秩序的行为，法律制裁措施还不十分明确。

　　加入世界贸易组织对土地管理法律、法规、政策修改带来的机遇主要是：