中共十八大四中全会的主要议题是讨论“依法治国”问题，是中共建党以来历次全会第一次专门讨论这一问题，这对于建设法治中国将会产生怎样的影响，值得人们期待。

　　将“依法治国”列为中央全会主题，可见本届中央领导集体对法治问题的重视。回顾1949年到“文革”期间的中国法治状况，与改革开放后三十年的法治状况进行对照，不能不看到，法治存在与否对中国社会的稳定发展息息相关，尤其是长达十年的文化大革命，整个中国社会的法律基础遭到彻底破坏，导致中国经济严重倒退，社会剧烈动荡。“文革”十年又被称为浩劫。那么，中共的法制制度是如何形成，又是如何实施，在“文革”中又是如何遭遇冲击并彻底解体的呢?

　　中共法制制度的形成

　　中国共产党在创建之初即是以无产阶级革命理论为基础的革命党，革命意识成为主流意识，并且贯彻始终。早在1931年11月第一次全国苏维埃代表大会上，通过了体现无产阶级革命的根本法《中华苏维埃共和国宪法大纲》，规定了“中国苏维埃政权所建设的，是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的……”，同时还规定一切剥削阶级一律“没有选派代表参加政权和政治上自由的权利”，武装斗争是实现这一目标的基本方法。

　　当时的“苏维埃政权”主要分为权力机关和行政机关两部分。权力机关是全国苏维埃代表大会，也就是立法机关，闭会期间的最高执行机关是中央执行委员会;行政机关是人民委员会，设有外交、劳动、土地、军政、财政、国民经济等相关委员会。这一结构也成为新中国建立后政治制度的基本形式。

　　在这样的一种政治架构下，根据当时的历史条件进行了一定立法活动，如《处理反革命案件和建立司法机关的暂行条例》《关于镇压内部反革命问题》《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》《中华苏维埃共和国土地法》等等。

　　1940年2月，毛泽东曾经发表题为《新民主主义宪政》的演说，他认为，宪政“就是民主的政治”，新民主主义的宪政“它不是旧的、过了时的、欧美式的，资产阶级专政的所谓民主政治;同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治”，宪政“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”。对宪政的解释依然秉承了专政的路线。基于这样的认识，在中共夺取全国政权、毛泽东拥有绝对领袖地位之后，不可能不对中国的法治建设产生影响。

　　到1949年初，共产党已取得军事上的重大胜利，国民党丢失了大片土地，国民政府的法律自然不再适用。2月，中共中央发出《中共中央关于废除国民党的〈六法全书〉与确定解放区的司法原则的指示》，宣布国民政府的法律制度不适用于解放区。

　　国民政府的《六法全书》是指宪法、民法、商法、刑法、诉讼法和法院组织法六大部分，其中包括部分具体法律，是国民政府的法治依据。中共中央的指示指出：“任何反动法律--国民党的《六法全书》也是一样--不能不多少包括某些所谓保护全体人民利益的条款，这正和国家本身一样，恰是阶级斗争不可调和的产物和表现，即反动统治阶级为保障其基本阶级利益(财产与政权)的安全起见，不能不在其法律的某些条文中，一方面，照顾一下它的同盟者或它试图争取的同盟者的某些部分利益，企图以此来巩固其阶级统治;另一方面，不能不敷衍一下它的根本敌人--劳动人民，企图以此来缓和和反对它的阶级斗争。”

　　从上述几个环节来看，到这一时期，中共对法治的理解和认识基本是一脉相承的，性质上具有高度一致性，并且直接影响了建政后的法律建构。

　　新中国建立后的法制草创

　　新政权建立初始，旧的国家机构被彻底推翻，新的国家机构尚处于建设之中，在全国人大建立之前的临时立法机构为中央人民政府委员会，直到1954年9月全国人民代表大会建立。

　　中华人民共和国建立以后颁布的第一部法律是由中央人民政府委员会制定、于1950年5月1日公布实行的《中华人民共和国婚姻法》。较大范围的立法活动是1954年9月15日至28日召开的第一届全国人民代表大会。这次大会上通过了《中华人民共和国宪法》以及其他五部组织法。

　　“五四宪法”在相当程度上受到好评。这部宪法继承了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》和《中国人民政治协商会议共同纲领》的主要原则，直到目前，法学界也认为这是一部比较好的宪法。它的指导原则、一些具体条款上的规定也符合一般的司法原则。这里仅以律师问题为例，“五四宪法”确定了对“被告人有权获得辩护”的规定，并通过《法院组织法》予以确认：“被告人除自己行使辩护权外，还可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护。”1956年，国务院正式批准了司法部《关于建立律师工作的请示报告》，开始实行律师制度。这样，司法判决从起诉到庭审辩护，毕竟还符合法律的基本程序。如果这些条款能够得到很好执行的话，就不会出现不计其数的冤假错案。

　　但当时的社会深受无产阶级革命理论支配，有着极为强烈的革命意识和斗争意识，所有个人权利都被视为“资产阶级法权”。在这一意识形态指导下，一切法律，包括宪法都是无产阶级用以专政的工具，在实际政治生活中，它们甚至连工具都算不上--中国所有政治运动都不是在法律的指导下进行的，也不是按照法律的规定进行处理的。这已经为“文革”的发动埋下了祸根，没有人去思考政府、政党、领袖的活动是否要在法律规定范围内进行。其中最为典型的一个问题是，自新中国建立，始终没有制订一部刑法，直到“文革”结束后的1979年才有了第一部刑法。

　　没有刑法，意味着没有法定罪名，也没有一致的量刑标准。那么，司法判决的依据究竟是什么呢?主要是根据一些专门条例来执行的，中共中央和中央政府制定、颁布了大量“条例”。如1950年7月23日公布了由政务院(国务院前身)和最高人民法院《关于镇压反革命活动的指示》，在全国范围内开始了历时三年的“镇反”运动，大规模地进行镇压、处决“反革命分子”。1951年2月21日发布的《中华人民共和国惩治反革命条例》，对如何处理反革命问题进行了明确的全面规定。据非官方估计，在“镇反”期间被镇压的人数在一百万到三百万之间。讨论这个数据有几个方面的视角：从与全国人口的比例上看，约为0.3%(据 1954年11月人口普查结果是：截至1954年6月30日24时，全国人口总数为六亿零一百九十三万八千零三十五人)，被镇压的人数远远低于战争中死亡的数量，因而不会引发大面积的社会动荡。但从绝对数量上看，在非战时期，如此集中地处决，这个数字涉及数百万家庭。从被处决者的身份上看，其中不乏有对抗新政权的“反革命分子”，但更多的是传统士绅、地主等中间阶层，他们对新政权固然存在各种不满，却并没有什么对抗性。“镇反”意味着中国传统社会的士绅结构遭到毁灭性打击。

　　更为严峻的是，这些条例的制定大多数都不是由立法机构而是由政府部门来完成的，换言之，立法、司法都被政府部门所掌握，既当运动员又当裁判员，冤假错案现象不断发生的原因也在于此。这样，虽然制订了一批法律法规，但社会发展没有按照法治的道路前行。再以律师制度为例，早在1950年7月，政务院公布实施《人民法庭组织通则》，即规定了“县(市)人民法庭及其分庭审判案件时，应当保障被告人有权辩护及请人辩护的权利”。除宪法和《法院组织法》的规定外，1957年7月司法部在《关于试验法院组织制度中几个问题的通知》中指定北京、上海、天津等地试办律师工作，全国有19个省、市、自治区成立了律师协会，有专业律师和兼职律师近三千名。尽管如此，法律一旦遭遇反右运动，许多律师也会因为为被告人辩护，被认为“丧失阶级立场”“为坏人说话”而被划进右派行列。律师自身难保，律师制度也就有名无实了。

　　不仅一般的法律没有得到很好执行，对“宪法”的认识也是极不严肃的，还出现过“农业八字宪法”“鞍钢宪法”之类奇怪的“宪法”，这些所谓的“宪法”造成的社会影响比真正宪法的影响还要大，严重破坏了宪法的严肃性。